Co-progettazione, quanto mi costi – Vita.it

L’articolo 55 del Codice del Terzo Settore (D.lgs. 3 luglio 2017, n. 117) ha introdotto nell’ordinamento italiano uno strumento di governance del welfare profondamente diverso dall’appalto di servizi sociali: la coprogettazione. Radicata nell’art. 118, comma 4, della Costituzione e legittimata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 131/2020, essa nasce come risposta al deficit di prossimità e di co-costruzione del benessere che la logica competitiva e concorrenziale degli appalti non riesce a colmare. La sua ambizione era, nei principi, il passaggio dal rapporto fornitore-committente ad una co-titolarità paritaria nella definizione e realizzazione dell’interesse generale.

Questa ambizione ha però un costo reale e misurabile, che gli Enti del Terzo settore (Ets) sostengono ogni giorno nella partecipazione a questi processi: un costo che la norma non nomina, che i tavoli coprogettuali non rimborsano e che la rendicontazione non riconosce come voce ammissibile. Questo articolo vuole rendere visibile questo costo, comparando la struttura degli oneri della coprogettazione con quella dell’appalto, analizzando un caso tipico di transizione tra i due modelli e identificando le disfunzioni sistemiche che ne derivano.

L’ambizione della coprogettazione era, nei principi, il passaggio dal rapporto fornitore-committente ad una co-titolarità paritaria. Questa ambizione ha però un costo reale e misurabile, che gli Enti del Terzo settore sostengono

Due modelli a confronto: l’appalto e la coprogettazione

Innanzitutto va chiarito che i due istituti – l’appalto e la coprogettazione – non sono varianti dello stesso strumento, ma architetture giuridiche e organizzative fondate su logiche radicalmente diverse.

L’appalto di servizi sociali è regolato dal Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023, che ha sostituito il D.lgs. 50/2016, di recepimento della direttiva 2014/24/UE) e si struttura su un rapporto sinallagmatico: la stazione appaltante definisce la prestazione nel capitolato d’appalto, l’aggiudicatario si obbliga a eseguirla in cambio di un corrispettivo determinato. La struttura degli oneri per l’Ets è chiara e delimitata: proposta tecnica ed economica in fase di gara e successivamente fatturazione periodica del corrispettivo maturato, con flussi finanziari regolari e prevedibili. Non è richiesto cofinanziamento. La logica è quella della prestazione: l’Ets produce un servizio definito da altri, secondo specifiche definite da altri, in cambio di un prezzo definito da altri. Il vantaggio è la certezza delle regole, dei flussi, della misura dell’impegno.

La coprogettazione rovescia questa logica: non è la Pubblica amministrazione a definire il servizio e a cercarne l’esecutore, ma Pa ed Ets insieme costruiscono l’intervento. La Corte Costituzionale (sentenza 131/2020) l’ha qualificata come «una specifica forma di organizzazione delle attività di interesse generale, alternativa rispetto al contratto», fondata sull’autonomia organizzativa e gestionale degli Ets; il Consiglio di Stato (Ad. Plen. n. 7/2021) ha confermato che i privati vi agiscono non come operatori di mercato ma come portatori di una funzione di interesse generale. Gli oneri per l’Ets sono, in molti casi, ben più consistenti: un progetto completo (analisi dei bisogni, obiettivi, metodologie, risultati attesi, monitoraggio) accompagnato da un budget analitico con ogni voce giustificata; la partecipazione – non remunerata e di durata imprevedibile – ai tavoli di coprogettazione; una rendicontazione a costi reali (timesheet, registri, quietanze, CUP su ogni documento) in luogo della semplice fattura, con costi indiretti da calcolare e documentare analiticamente; e quasi sempre un cofinanziamento obbligatorio (cash, in kind o beni materiali) quale requisito di accesso e validità del progetto.

Un caso tipico di transizione

Facciamo un esempio. In un grande comune metropolitano, la gestione di una rete di centri di aggregazione multifunzionale era storicamente affidata tramite gara: il capitolato definiva monte ore, attività, figure professionali, utenza minima; la cooperativa presentava offerta tecnica ed economica e, a contratto firmato, l’unico adempimento corrente era la fatturazione mensile del dodicesimo, con flussi prevedibili, rischio contenuto e nessun obbligo di cofinanziamento.

Alla scadenza, l’amministrazione passa alla coprogettazione ex art. 55 Cts per i medesimi centri, con l’intento – legittimo – di superare la logica prestazionale. Per la cooperativa la struttura degli oneri cambia radicalmente.

Deve elaborare un progetto completo (analisi del contesto, obiettivi misurabili, piano delle attività, monitoraggio) e partecipare a tavoli settimanali o bisettimanali per i primi due mesi, poi mensili: l’intera fase propedeutica assorbe l’equivalente di due o tre mesi di lavoro parziale di una figura di coordinamento, senza alcun riconoscimento economico. Avviato il progetto, la rendicontazione a costi reali sostituisce la fatturazione – contratti, cedolini, timesheet, fatture, quietanze, calcolo analitico dei costi indiretti – moltiplicando il carico amministrativo. Si aggiunge il cofinanziamento obbligatorio (ore di volontariato, spazi propri, quota di stipendio del coordinatore non coperta), che riduce i ricavi netti rispetto a quanto avrebbe garantito l’appalto.

Sul piano finanziario, l’acconto copre una quota minoritaria del valore annuo e il saldo – il 30% del totale – arriva sei o dodici mesi dopo la chiusura delle attività: per tutto quel periodo la cooperativa ha già pagato personale e gestione, esercitando gratuitamente una funzione di credito verso la Pa. Infine, l’amministrazione riapre il tavolo chiedendo l’estensione dell’utenza ovvero nuove attività aggregative senza aumentare il budget: la cooperativa, avendo già investito mesi di lavoro, accetta perché uscire significherebbe perdere il percorso e compromettere il rapporto istituzionale. Il costo affondato – cioè già sostenuto e non recuperabile – diventa una forma di ricattabilità strutturale.

Il costo affondato – cioè già sostenuto e non recuperabile – diventa una forma di ricattabilità strutturale

Quattro disfunzioni sistemiche

Il caso descritto non è un’eccezione ma la norma. E in esso si possono identificare quattro disfunzioni strutturali.

1. Il lavoro non remunerato seleziona implicitamente gli enti: sopravvivono i soggetti abbastanza strutturati da assorbire l’inattività remunerativa prolungata, o quelli disposti a scaricarne il costo sul lavoro non pagato degli operatori o sul volontariato. Entrambe condizioni incompatibili con la sostenibilità che il Cts presuppone.

2. L’asimmetria del potere trasforma il modello inter pares evocato dall’art. 55 del Cts in un’architettura verticale: le decisioni sostanziali restano nella disponibilità esclusiva della Pa, e la coprogettazione degenera in un “capitolato a geometria variabile”, senza strumenti efficaci di tutela negoziale per gli Ets.

3. Il welfare etero-sostenuto nasce dall’incrocio tra disomogeneità della rendicontazione e crisi dei flussi finanziari: i progetti sono finanziati con risorse vincolate (Fse, Fesr, Pnrr, Pon) qualificate come contributo pubblico, con manuali di gestione che ogni Pa interpreta secondo criteri propri, spesso chiariti solo in sede di audit; i costi indiretti riconosciuti dai fondi (7-15%) sono talvolta considerati non rendicontabili dall’ente territoriale. Acconti insufficienti e saldi erogati mesi dopo la chiusura delle attività coprogettate, obbligano gli Ets ad anticipare per mesi costi di personale e gestione, svolgendo la funzione di istituto di credito gratuito: un problema anche per organizzazioni più strutturate, che vedono immobilizzarsi masse crescenti di capitale circolante su progetti multipli a scadenze sfasate.

4. La riapertura dei tavoli consente alla Pa, in fase post-costitutiva, di ampliare le attività senza incrementare le risorse: la pressione del rapporto istituzionale rende di fatto impossibile rifiutare, e l’effetto di secondo livello è la sovrastima preventiva dei budget da parte degli Ets. Un comportamento razionale per il singolo ente, ma disfunzionale per il sistema, perché introduce opacità e mina la trasparenza reciproca su cui la coprogettazione dovrebbe fondarsi.

Direttrici per una possibile riforma

Riconoscere queste distorsioni non significa negare il valore dell’istituto, che resta insostituibile per costruire welfare di prossimità. Occorrono però correttivi lungo quattro direttrici.

Riconoscere queste distorsioni non significa negare il valore dell’istituto, che resta insostituibile per costruire welfare di prossimità. Occorrono però correttivi lungo quattro direttrici.

Sulla governance dei tavoli: garanzie procedurali minime – diritti di informazione, obbligo di motivazione delle decisioni sostanziali, meccanismi di mediazione – a tutela degli Ets dall’esercizio unilaterale del potere di indirizzo della Pa.

Sulla rendicontazione: semplificazione e armonizzazione delle regole di ammissibilità della spesa tra i diversi programmi, con un glossario comune obbligatorio tra le autorità di gestione nazionali e regionali.

Sui flussi finanziari: anticipazioni non inferiori al 70% del valore progettuale, termini perentori per la validazione delle rendicontazioni (al massimo entro quattro mesi dal termine del progetto previsto in convenzione), meccanismi automatici di compensazione per i ritardi imputabili alla Pa e  – dove le regole europee lo impediscano – garanzie pubbliche per l’accesso a liquidità bancaria agevolata.

Sulla stabilità dell’accordo: le modifiche sostanziali al perimetro e al budget, una volta formalizzato l’accordo, devono essere subordinate al consenso esplicito di tutti i soggetti coinvolti e accompagnate da un corrispondente adeguamento delle risorse, codificando la distinzione tra adattamento concordato e rinegoziazione unilaterale.

Conclusioni

La coprogettazione è costituzionalmente fondata, teoricamente solida e politicamente necessaria. Ma co-progettare costa: costa il tempo della progettazione, il lavoro dei tavoli, la complessità della rendicontazione, l’attesa dei saldi ed i relativi interessi passivi, la pressione delle riaperture senza budget aggiuntivi. Costi reali, misurabili e sistematicamente invisibili, che non compaiono negli avvisi, non sono riconosciuti negli accordi, non sono rimborsati nei progetti.

Co-progettare costa: costa il tempo della progettazione, il lavoro dei tavoli, la complessità della rendicontazione, l’attesa dei saldi ed i relativi interessi passivi, la pressione delle riaperture senza budget aggiuntivi. Costi reali, che non sono riconosciuti negli accordi

Il confronto con l’appalto – strumento parzialmente meno appropriato per i servizi di welfare di prossimità, ma amministrativamente più equo nella distribuzione degli oneri – mostra che il passaggio alla coprogettazione non è neutro sul piano economico per gli Ets. In assenza di correttivi, il modello rischia di sopravvivere non perché sostenibile, ma perché gli enti non si permettono di uscirne: il costo affondato li trattiene, l’asimmetria istituzionale li vincola, la dipendenza dalla Pa li rende strutturalmente vulnerabili.

Riformare la coprogettazione significa ripartire dal principio, affermato dalla Corte Costituzionale, della co-titolarità paritaria nella costruzione dell’interesse generale: non uno strumento di risparmio pubblico, non una delega mascherata, non un appalto senza capitolato e senza corrispettivo.

Se questo recupero non avviene, il danno non riguarda solo il Terzo settore ma il principio di sussidiarietà effettivo, con il rischio concreto che gli Ets tornino a essere meri erogatori di manodopera, privi delle garanzie economiche e finanziarie previste dal Codice dei Contratti Pubblici.

Salvatore Semeraro è membro del Consiglio di Presidenza di Federsolidarietà Lombardia. In apertura, foto di Božo Gunjajević su Pexels

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