A chi deve essere rivolta la domanda di revisione prezzi quando
il contratto deriva da una convenzione quadro? Al soggetto
aggregatore che ha stipulato la convenzione oppure alla singola
amministrazione che vi ha aderito, concludendo il contratto
attuativo? E quale dei due soggetti dispone degli elementi
necessari per valutare l’eventuale alterazione dell’equilibrio
economico del rapporto?
Su questi interrogativi interviene il Consiglio di
Stato, Sezione V, con la sentenza
n. 7544 del 15 ottobre 2026, affrontando una questione
di particolare interesse per gli affidamenti basati su convenzioni
quadro e strumenti di acquisto centralizzati. Secondo i giudici, la
revisione prezzi riguarda la fase esecutiva del singolo
contratto e la relativa domanda deve essere rivolta
all’amministrazione contraente, anziché al soggetto
aggregatore.
Convenzione quadro Consip e richiesta di revisione prezzi: il caso
esaminato
La controversia riguardava il lotto 3 di una convenzione quadro
Consip per servizi di contact center, alla cui aggiudicazione era
seguita la stipulazione dei contratti attuativi con le singole
amministrazioni aderenti, tra cui Roma Capitale.
Nel settembre 2022, in prossimità della scadenza dei contratti
esecutivi, il consorzio affidatario aveva presentato a Consip una
richiesta di revisione dei prezzi, motivandola con il significativo
aumento di alcuni costi, soprattutto energetici, conseguente alla
pandemia e alla guerra in Ucraina.
Consip aveva tuttavia dichiarato la propria incompetenza,
individuando nelle amministrazioni che avevano stipulato i
contratti attuativi i soggetti ai quali rivolgere la richiesta.
Tale impostazione, già condivisa dal TAR Lazio, è stata confermata
dal Consiglio di Stato in sede di appello.
Revisione prezzi nei contratti pubblici: funzione ed equilibrio
economico
Nell’esaminare la controversia, il Consiglio di Stato richiama
anzitutto la funzione della revisione prezzi, istituto volto a
preservare l’equilibrio economico dei contratti di durata rispetto
a variazioni sopravvenute dei costi che possano comprometterne la
sostenibilità.
La tutela risponde a una duplice esigenza: da un lato, evitare
che l’amministrazione sia esposta ad aumenti incontrollati dei
corrispettivi; dall’altro, impedire che l’appaltatore, chiamato a
sostenere costi divenuti eccessivi, sia indotto a ridurre la
qualità delle prestazioni per mantenere la convenienza economica
del rapporto.
Il meccanismo revisionale richiede pertanto una verifica delle
condizioni economiche dello specifico contratto, attraverso
l’esercizio di un potere tecnico-discrezionale da parte
dell’amministrazione competente.
Revisione prezzi e fase esecutiva dei contratti attuativi
Secondo il Collegio, la revisione prezzi attiene essenzialmente
alla fase esecutiva del contratto, poiché è durante lo
svolgimento delle prestazioni che possono manifestarsi le
variazioni suscettibili di incidere sull’equilibrio economico del
rapporto.
Nel sistema delle convenzioni quadro, questa fase non è gestita
dal soggetto aggregatore, ma dalle singole amministrazioni che
aderiscono alla convenzione e stipulano i relativi contratti
attuativi.
Sono infatti queste ultime a conoscere le caratteristiche della
commessa, le modalità di erogazione del servizio, il livello
qualitativo delle prestazioni e l’effettiva incidenza delle
variazioni dei costi sull’esecuzione contrattuale.
Il soggetto aggregatore, invece, non dispone necessariamente
delle informazioni occorrenti per esaminare le peculiarità di
ciascun rapporto esecutivo, che possono differire anche in funzione
del territorio e delle modalità di svolgimento della
prestazione.
Chi è competente per la revisione prezzi: amministrazione
contraente o Consip?
La conclusione del Consiglio di Stato trova fondamento anche
nella funzione sostanziale dell’istituto.
Se la revisione prezzi mira a preservare un livello adeguato
delle prestazioni, evitando che corrispettivi non più remunerativi
inducano l’operatore economico a ridurne la qualità, la relativa
valutazione deve essere affidata all’amministrazione che riceve e
utilizza il servizio.
È quest’ultima, infatti, a poter verificare il rapporto tra
costo e qualità della prestazione, disponendo delle informazioni
necessarie per svolgere l’istruttoria e accertare gli effetti delle
variazioni economiche intervenute.
La sentenza riconduce pertanto la valutazione sull’eventuale
revisione del corrispettivo alla singola amministrazione
che ha stipulato il contratto attuativo, anziché al
soggetto aggregatore che ha predisposto la convenzione quadro.
Istruttoria sulla revisione prezzi: valutazione del singolo
contratto attuativo
La decisione sottolinea inoltre l’importanza di un’istruttoria
completa, riferita alle caratteristiche del singolo rapporto
contrattuale.
La revisione prezzi non può essere riconosciuta sulla base di
valutazioni astratte o di considerazioni generali sull’andamento
dei costi, ma richiede un esame delle condizioni economiche nelle
quali viene eseguita la specifica prestazione.
L’amministrazione contraente, disponendo delle informazioni
economiche, tecniche e procedurali relative alla commessa, è quindi
nella posizione più idonea per verificare se e in quale misura le
variazioni dei costi abbiano effettivamente inciso sull’equilibrio
originario.
La competenza a esaminare la domanda di revisione risulta,
pertanto, strettamente collegata alla titolarità e alla gestione
del rapporto esecutivo.
Domanda di revisione prezzi: a chi presentarla e quali elementi
indicare
La pronuncia assume particolare rilievo per gli operatori
economici che eseguono contratti derivanti da convenzioni
quadro.
In tali ipotesi, la richiesta di revisione prezzi non deve
essere indirizzata automaticamente al soggetto aggregatore, ma
all’amministrazione titolare del singolo rapporto esecutivo, alla
quale spetta valutare la sussistenza dei relativi presupposti.
L’istanza dovrà essere accompagnata dagli elementi necessari a
dimostrare l’alterazione dell’equilibrio contrattuale, con
riferimento alla struttura dei costi, alla durata del rapporto,
alle caratteristiche del servizio, all’incidenza degli aumenti e
alle relative conseguenze sulla sostenibilità delle
prestazioni.
Per le amministrazioni aderenti, la decisione comporta
l’assunzione diretta delle attività istruttorie e valutative. Non è
quindi sufficiente richiamare la disciplina generale della
convenzione quadro o rinviare al soggetto aggregatore, essendo
necessario esaminare i presupposti della revisione e gli effetti
delle variazioni economiche sul contratto attuativo.
Quanto ai soggetti aggregatori, la sentenza contribuisce a
delimitare l’ambito delle rispettive competenze: la predisposizione
della convenzione e delle relative condizioni economiche non
implica necessariamente l’attribuzione delle successive valutazioni
riguardanti l’andamento economico dei singoli contratti
esecutivi.
Convenzioni quadro: la revisione prezzi spetta alla singola
amministrazione
Con la sentenza n. 7544/2026, il Consiglio di Stato individua,
nell’ambito delle convenzioni quadro, un criterio di ripartizione
delle competenze fondato sulla distinzione tra la fase di
affidamento centralizzato e quella di esecuzione dei singoli
contratti.
La revisione prezzi segue il contratto esecutivo e non
la convenzione a monte. La relativa domanda deve quindi
essere rivolta all’amministrazione contraente, ossia al soggetto
pubblico che beneficia direttamente della prestazione e dispone
delle informazioni necessarie per valutare l’incidenza delle
variazioni dei costi sull’equilibrio economico del rapporto.
Ne deriva che la centralizzazione dell’affidamento non
comporta anche la centralizzazione della revisione prezzi,
la cui valutazione resta affidata all’amministrazione che gestisce
il singolo contratto attuativo.
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