TAR Toscana, sezione II, sentenza 16 luglio 2026, n. 1547

FATTO E DIRITTO

1. La società Minuto Gioacchino s.r.l. espone di avere acquistato dalla Curatela del Fallimento della società “SILVA s.r.l. Silice Valdarnese” la c.d. area “ex‑Silva”, sita nel Comune di San Giovanni Valdarno (AR), in forza di atto di cessione d’azienda del 09.06.2022, con conseguente immissione nel possesso del compendio.

A seguito di un esposto presentato da un privato in data 04.07.2022, concernente la presenza di due vasche colme d’acqua con possibile proliferazione di zanzare nell’area, il personale tecnico dell’Azienda USL Toscana Sud Est – U.F. Igiene Pubblica e Nutrizione Zona Valdarno ha effettuato un sopralluogo in data 14.07.2022, rilevando, tra l’altro, lo stato di abbandono del sito, l’accessibilità dell’area, la presenza delle due vasche con acqua stagnante, vegetazione incolta e materiale vario abbandonato (bombole, fusti, batterie ecc.), formulando valutazioni igienico‑sanitarie e richiedendo l’adozione di un atto ordinativo rivolto ai soggetti obbligati per l’esecuzione di misure di pulizia/taglio vegetazione/vuotatura vasche e per l’adozione di misure idonee a impedire l’accesso.

Il Comune, a seguito di rituale procedimento avviato con nota prot. n. 17180 del 05.08.2022, con ordinanza dirigenziale n. 223 del 05.10.2022 (notificata il 12.10.2022), avente ad oggetto la “Rimozione di inconvenienti igienico sanitari presso l’area ex‑Silva”, richiamata la relazione AUSL e l’avvio del procedimento, ha dato atto che, sulla base delle indagini svolte, si configurava un rischio potenziale per la salute pubblica in ragione della presenza delle vasche con acqua stagnante, della vegetazione incolta e di materiale vario abbandonato, unitamente alla possibilità di accesso all’area.

Con il dispositivo, l’ordinanza ha ingiunto alla Minuto Gioacchino s.r.l., quale proprietaria, di provvedere entro 60 giorni dalla notifica: ad effettuare le necessarie operazioni di pulizia, taglio della vegetazione e vuotatura delle vasche; ad adottare misure idonee a impedire l’accesso all’area; a produrre documentazione attestante la conformità di quanto eseguito e la modalità di gestione dei rifiuti prodotti dalle lavorazioni.

2. Avverso il provvedimento è insorta l’interessata notificando ricorso (il 5.12.2022), ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta in quattro motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi motivi.

Le amministrazioni intimate non si sono costituite.

Parte ricorrente ha depositato documenti e memoria l’8.05.2026.

Alla udienza pubblica del 9 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è fondato.

4. Il Collegio rileva preliminarmente che parte ricorrente ha evidenziato, negli ultimi depositi effettuati, di aver adempiuto all’ordinanza, come attestato dalla relazione finale della AUSL Toscana Sud Est trasmessa il 20.02.2026 (cfr. doc. nn. 7-10 di parte ricorrente), ma che residua, ai fini della declaratoria della soccombenza virtuale per il riconoscimento delle spese, l’interesse alla decisione.

5. Nel primo e quarto motivo, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva ed aventi carattere assorbente, la ricorrente deduce un vizio di incompetenza del soggetto emanante, violazione degli artt. 188, 189 e 192 d.lgs. 152/2006, nonché la violazione dell’art. 50 d.lgs. 267/2000, e lamenta eccesso di potere carenza di presupposti, difetto e/o insufficienza di motivazione, carenza di istruttoria e sviamento.

In particolare con il primo motivo la ricorrente afferma che l’atto non indicherebbe espressamente la base normativa dell’obbligo imposto, ma che la comunicazione di avvio del procedimento richiamerebbe l’art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006; da ciò inferisce che il potere di ordinare la rimozione, ai sensi della citata disposizione, spetterebbe al Sindaco e non alla dirigenza, con conseguente illegittimità dell’ordinanza per incompetenza. La ricorrente sostiene, inoltre, che tale incompetenza dovrebbe qualificarsi come assoluta, poiché la norma ambientale attribuirebbe in via espressa e speciale la competenza al Sindaco, non suscettibile di essere attratta nel riparto interno delle competenze gestionali di cui al TUEL.

In via alternativa, la ricorrente rappresenta che, anche qualora l’ordinanza non fosse ricondotta alla disciplina sui rifiuti ma fosse intesa come provvedimento volto alla tutela della salute pubblica, essa sarebbe comunque riconducibile alle ordinanze contingibili e urgenti ex art. 50 d.lgs. 267/2000, che competerebbero al Sindaco quale autorità locale, con ulteriore conferma dell’incompetenza dirigenziale; e, in subordine, deduce che, anche a voler escludere l’incompetenza assoluta, residuerebbe quantomeno una incompetenza relativa, in quanto l’atto sarebbe stato comunque adottato da un organo diverso da quello individuato dalla disciplina di riferimento.

Nel quarto motivo, la ricorrente, pur muovendo anche rilievi più ampi circa la qualificazione dell’acqua stagnante e della vegetazione incolta alla luce della disciplina sui rifiuti, concentra, per quanto qui rileva, la propria censura sul fatto che l’ordinanza impugnata avrebbe fatto leva sul presupposto di un rischio per la salute pubblica senza però offrirne una compiuta e puntuale esplicitazione, né sotto il profilo fattuale né sotto quello giuridico.

In tale prospettiva, il ricorso sottolinea che gli atti istruttori richiamano un pericolo solo in termini potenziali – la relazione ASL afferma infatti che l’inconveniente igienico “può” rappresentare un rischio o pericolo per la salute pubblica – e collegano tale valutazione alla presenza di vasche con acqua stagnante, vegetazione incolta, materiale abbandonato e possibilità di accesso all’area, senza tuttavia, secondo la prospettazione attorea, sviluppare un’adeguata motivazione circa la concreta consistenza del rischio sanitario così evocato.

Sotto il connesso profilo del titolo di potere, il motivo pone altresì l’accento sul fatto che il Comune avrebbe imposto prescrizioni di pulizia, taglio della vegetazione, vuotatura delle vasche e interdizione dell’accesso senza chiarire in modo univoco il fondamento normativo dell’ordine impartito: da un lato, la comunicazione di avvio del procedimento richiama espressamente l’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006; dall’altro, il percorso motivazionale descritto nel ricorso risulta incentrato sul tema del rischio sanitario, mentre la stessa documentazione ASL allegata parla di richiesta di emissione di un “atto ordinativo” e non di un’ordinanza contingibile e urgente. Ne deriva che, nella formulazione del quarto motivo, l’attenzione è rivolta soprattutto alla denunciata insufficienza motivazionale sul presupposto sanitario e alla mancata chiara individuazione della base legale dell’intervento amministrativo, ritenute dalla ricorrente profili centrali del vizio dedotto.

I due motivi meritano accoglimento.

Dalla comunicazione di avvio del procedimento risulta, in termini testuali ed inequivoci, che il Comune ha inteso procedere ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, richiamato espressamente quale base procedimentale dell’emanando provvedimento; le misure preannunciate – “pulizia”, “taglio della vegetazione”, “vuotatura delle vasche” e adozione di misure idonee a impedire l’accesso all’area – sono state poste in diretto collegamento con il verbale e con la relazione dell’Unità Funzionale di Igiene Pubblica acquisiti dal Comune in data 21.07.2022.

Ne consegue che l’atto conclusivo, descritto nel ricorso come ordinanza dirigenziale n. 223 del 05.10.2022, deve essere scrutinato alla luce della disciplina evocata dall’amministrazione procedente, non potendo la stessa, una volta innestato il procedimento sul paradigma dell’art. 192 cit., sottrarsi alle relative regole di competenza mediante un generico richiamo, in sede difensiva o ricostruttiva, al potere gestionale del dirigente.

Orbene, in materia di ordine di rimozione dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi, la giurisprudenza richiamata in atti è univoca nel ritenere che l’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, attribuendo espressamente il potere al Sindaco, costituisca norma speciale sopravvenuta rispetto alla regola generale di cui all’art. 107, comma 5, del TUEL, con conseguente sottrazione di tale specifica potestà alla competenza dirigenziale (cfr. T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 22 gennaio 2020, n. 876; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, 16 febbraio 2023, n. 245).

Ne deriva che, ove il provvedimento impugnato – come nella specie – trovi il proprio fondamento procedimentale e sostanziale nell’art. 192 del codice dell’ambiente, la sua adozione da parte del dirigente comunale integra vizio di incompetenza, non surrogabile mediante il richiamo al generale riparto funzionale tra organi politici e apparato amministrativo, perché in tale settore il legislatore ha operato una diversa e puntuale allocazione del potere.

Né può sostenersi che la misura impugnata, pur formalmente innestata sull’art. 192 cit., debba essere riqualificata come ordinanza “ordinaria” di gestione, spettante al dirigente ai sensi dell’art. 107 del TUEL.

È pur vero che la giurisprudenza valorizza, in via generale, il principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, affermando che agli organi dirigenziali competono gli atti tipizzati e ordinari, mentre al Sindaco restano le potestà espressamente riservate dalla legge e quelle contingibili e urgenti (cfr. Corte dei conti Sardegna, 12 febbraio 2025, n. 23; T.A.R. Veneto Venezia, Sez. II, 27 settembre 2023, n. 1338; T.A.R. Umbria Perugia, Sez. I, 19 marzo 2021, n. 175).

Tuttavia, proprio tale giurisprudenza conferma che il trasferimento al dirigente opera solo per gli atti di gestione non riservati da una norma speciale al Sindaco e dunque, lungi dal deporre in senso contrario, essa rafforza la conclusione per cui, nel perimetro dell’art. 192, comma 3, la competenza resta sindacale.

Può utilmente aggiungersi che dall’esame complessivo degli atti non risulta riconoscibile non solo l’effettivo esercizio del potere tipico di cui all’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, ma neppure – ove si proceda, secondo l’insegnamento giurisprudenziale, alla qualificazione del provvedimento in base al suo contenuto sostanziale ed agli effetti concretamente prodotti, anziché al suo nomen iuris – l’attivazione dei poteri extra ordinem di cui agli artt. 50 e 54 del TUEL.

Invero, la stessa sequenza procedimentale documentata in atti si apre con una comunicazione di avvio che richiama espressamente l’art. 192, comma 3, del codice dell’ambiente e preannuncia l’adozione di un’ordinanza per misure di pulizia, taglio della vegetazione, vuotatura delle vasche e interdizione dell’accesso, così collocando l’iniziativa amministrativa entro un modulo ordinatorio formalmente diverso da quello contingibile e urgente.

A ciò si aggiunge che la relazione dell’Azienda sanitaria, pur evocando la possibile esistenza di un rischio o pericolo per la salute pubblica, si limita a richiedere l’emissione di un “atto ordinativo” ed anzi, nell’apposita modulistica, esclude espressamente la richiesta di una ordinanza contingibile ed urgente; né dagli atti emergono l’esplicitazione di una situazione eccezionale, imprevedibile e non fronteggiabile con gli strumenti ordinari, né una motivazione specificamente calibrata sui presupposti della contingibilità e dell’urgenza, tipici dei poteri sindacali extra ordinem.

Sotto tale concorrente profilo, pertanto, la qualificazione sostanziale del provvedimento non consente di ricondurlo agli artt. 50 o 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, giacché – secondo la giurisprudenza allegata – i poteri contingibili e urgenti restano riservati al Sindaco e postulano una puntuale emersione dei relativi presupposti, mentre ai dirigenti spettano soltanto i poteri ordinatori “ordinari”, tipizzati e gestionali; sicché, quando difetti sia una chiara sussunzione nella fattispecie dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, sia l’allegazione dei requisiti propri dell’intervento extra ordinem, l’atto resta privo di univoca e legittima base di potere.

È fondato, nei limiti di cui appresso, anche il quarto motivo.

Il Collegio non condivide la prospettazione ricorrente nella parte in cui pretende di escludere, in via apodittica e generale, che acqua stagnante, vegetazione incolta e accessibilità del sito possano mai integrare un fattore di rischio igienico-sanitario, poiché la relazione dell’ASL dà conto, sia pure in termini sintetici, della possibile proliferazione di zanzare, della presenza di vegetazione incolta, di materiali abbandonati e della facile accessibilità a una struttura definita “fatiscente”.

Nondimeno, la censura merita accoglimento nella parte in cui denuncia il difetto di motivazione e di chiara individuazione del fondamento normativo del potere esercitato.

Dagli atti emerge, infatti, che l’ASL ha qualificato l’inconveniente come situazione che “può” rappresentare un rischio/pericolo per la salute pubblica e ha richiesto l’emissione di un “atto ordinativo”, mentre ha escluso, nell’apposita modulistica, la richiesta di emissione di un’ordinanza contingibile e urgente.

Parallelamente il Comune, nell’avvio del procedimento, ha richiamato l’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, ma – per quanto emerge dal ricorso – nell’ordinanza finale ha motivato in termini di “rischio potenziale per la salute pubblica”, senza chiarire se stesse esercitando il potere speciale in materia di rifiuti, un potere ordinatorio gestionale “ordinario”, ovvero una potestà extra ordinem in materia sanitaria.

L’atto invece richiama essenzialmente profili di competenza interna (art. 107 TUEL, regolamento uffici e servizi, decreto sindacale di incarico) e avvertenze (art. 650 c.p. e rimedi), senza esplicitare il fondamento sostanziale del potere esercitato in relazione alla materia “igienico‑sanitaria” evocata.

Tale ambiguità non è meramente formale, ma incide sul nucleo di legittimità dell’atto.

In base a consolidato orientamento, il giudice deve qualificare il provvedimento in relazione al suo effettivo contenuto e agli effetti concretamente prodotti ed è parimenti acquisito che, mentre le ordinanze contingibili e urgenti appartengono, di regola, alla sfera sindacale, il potere ordinatorio “ordinario” spetta ai dirigenti solo allorché si collochi nell’ambito della gestione amministrativa tipizzata e trovi chiaro fondamento nella legge di settore (cfr. T.A.R. Piemonte Torino, Sez. I, 6 ottobre 2020, n. 589).

In tale prospettiva, la giurisprudenza ha più volte ricondotto alla competenza dirigenziale atti adottati in applicazione di norme e regolamenti di settore (anche “sanitari”), proprio in quanto espressione di gestione amministrativa e non di potere extra ordinem (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 14.05.2004, n. 3143, in tema di provvedimenti conseguenti a infrazioni del regolamento sanitario; cfr. Cassazione civile, Sez. II, 27.07.2012, n. 13516, sulla competenza dirigenziale ad adottare ordinanze‑ingiunzione in materia di igiene e sanità quale attività di gestione).

Ed è coerente con tale impostazione anche l’indirizzo consultivo secondo cui, al di fuori delle ipotesi emergenziali (in cui opera la riserva sindacale ex art. 50, comma 5, TUEL, quale estrinsecazione delle funzioni di autorità sanitaria locale), le “ordinanze ordinarie” in materia sanitaria richiedono una lettura unitaria del sistema e si collocano, in linea di principio, nell’ambito dell’apparato burocratico‑amministrativo, ferma restando l’esigenza di individuare la ratio e il bene tutelato e, dunque, il pertinente fondamento normativo (cfr. Ministero dell’Interno – Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, Parere 13.02.2004, “Proposizione quesito sulla competenza a emanare ordinanze in materia di sanità e igiene”).

Ne discende che, una volta esclusa la riconducibilità dell’intervento al potere contingibile e urgente, l’atto dirigenziale avrebbe dovuto esplicitare quali disposizioni d’igiene, polizia o regolamentari imponessero al proprietario le condotte ordinate e in che modo le condizioni riscontrate integrassero una violazione o un pericolo tipizzato; la mancata indicazione delle norme e dei parametri di riferimento rende opaca la catena logico‑giuridica che collega la situazione descritta al comando amministrativo, determinando un difetto di motivazione sul presupposto del rischio sanitario e, per riflesso, l’illegittimità dell’esercizio del potere ordinatorio gestionale, che – proprio perché “tipico” e non “straordinario” – non può prescindere dalla chiara esternazione del suo fondamento normativo e dei criteri applicativi concretamente seguiti.

È condivisibile la prospettazione sviluppata nel ricorso secondo la quale il provvedimento finale non avrebbe chiarito se l’ordine impartito trovasse il proprio titolo in una specifica disposizione legislativa di settore, ovvero in una distinta fonte regolamentare interna dell’ente – quale, ad esempio, un regolamento comunale di igiene, di polizia urbana o altra disciplina locale attributiva di poteri ordinatori tipizzati – idonea a sorreggere, in via ordinaria, le prescrizioni di pulizia, sfalcio, svuotamento delle vasche e interdizione dell’accesso.

Sotto tale profilo, è fondato il motivo con cui parte ricorrente correttamente pone in risalto che il difetto motivazionale non si esaurisce nella sola insufficiente esplicitazione del rischio sanitario, ma investe anche la mancata enunciazione della fonte del potere effettivamente azionato, la quale, ove non ravvisabile in una espressa previsione legislativa, avrebbe dovuto essere individuata e specificamente richiamata anche sul piano della normativa subprimaria interna, tanto più in presenza di un intervento conformativo della sfera giuridica del privato che, secondo la stessa giurisprudenza allegata, ove ricondotto al potere ordinatorio “ordinario” della dirigenza, richiede pur sempre un chiaro ancoraggio normativo e tipologico e non può restare affidato ad un indistinto riferimento a esigenze di igiene o sicurezza.

Ne consegue che, se l’amministrazione intendeva agire con un potere “ordinario” dirigenziale, avrebbe dovuto esplicitare in modo puntuale la fonte normativa attributiva, il relativo presupposto fattuale e il nesso tra istruttoria sanitaria e misura imposta; se, invece, intendeva muoversi sul piano del potere speciale di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, la competenza non apparteneva al dirigente; se, infine, avesse inteso esercitare un potere contingibile e urgente, avrebbe dovuto motivare sulla straordinarietà, sull’urgenza e sulla ricorrenza dei presupposti tipici, elementi che, per quanto consta dagli atti, non risultano né affermati né sviluppati.

Sotto tale concorrente profilo, l’ordinanza impugnata risulta dunque illegittima, poiché il difetto di motivazione sul presupposto del rischio sanitario si salda alla mancata enunciazione del titolo legale del potere concretamente esercitato. Il carattere soltanto potenziale e assertivo del riferimento al rischio per la salute pubblica, tratto da una relazione ASL che non postulava misure contingibili e urgenti ma un generico “atto ordinativo”, non consente infatti di comprendere se l’amministrazione abbia proceduto nell’alveo dell’art. 192 del codice dell’ambiente, ovvero abbia azionato un differente potere ordinatorio gestionale; con la conseguenza che l’iter logico-giuridico del provvedimento si presenta insufficiente e internamente contraddittorio.

In tema di ricostruzione della competenza dirigenziale degli enti locali occorre svolgere qualche riflessione ulteriore.

La giurisprudenza afferma in via generale che il sistema introdotto dal TUEL ha devoluto ai dirigenti l’adozione degli atti di gestione e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’ente verso l’esterno, salvo le ipotesi in cui una norma speciale continui a riservare il potere al Sindaco o si verta in materie riconducibili alle attribuzioni sindacali ex artt. 50 e 54 del TUEL (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 24 giugno 2020, n. 1184; T.A.R. Veneto, Venezia, Sez. III, 14 aprile 2006, n. 1010; Cass. civ., Sez. II, 6 ottobre 2006, n. 21631).

Proprio da tale premessa discende che, quando il legislatore – come nell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006 – individua nominativamente nel Sindaco l’autorità competente, il criterio generale di attribuzione alla dirigenza recede di fronte alla previsione speciale.

La medesima linea ricostruttiva consente di apprezzare, per converso, perché l’amministrazione non possa utilmente invocare ex post il principio di competenza dirigenziale per sanare l’atto impugnato. Se il provvedimento fosse stato davvero concepito quale esercizio di un potere “ordinario” di gestione, sarebbe stato necessario ricondurlo, sin dall’origine, a una precisa disposizione attributiva, diversa dall’art. 192 del Codice dell’ambiente, e motivarlo in conformità ai presupposti della relativa fattispecie normativa.

L’assenza di tale chiarimento, a fronte di un procedimento espressamente avviato ai sensi dell’art. 192 e di un apparato motivazionale imperniato su un generico “rischio potenziale” per la salute pubblica, impedisce di operare una riqualificazione salvifica del titolo di potere e conferma la fondatezza del ricorso.

Può anzi osservarsi che il principio di distinzione tra funzione politica e funzione gestionale, lungi dall’autorizzare una lettura elastica delle competenze, impone all’amministrazione un rigoroso onere di qualificazione del potere esercitato: ove il provvedimento sia ordinario e tipizzato, la fonte attributiva deve essere chiara; ove sia speciale, deve essere rispettata l’autorità specificamente designata dal legislatore; ove sia straordinario, devono emergere i presupposti eccezionali che ne giustificano l’adozione. In questa prospettiva, l’atto qui impugnato si rivela viziato proprio perché oscilla, senza composizione logica, fra il modulo speciale dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, il lessico della tutela sanitaria e la forma dell’ordinanza dirigenziale.

In definitiva, il ricorso deve essere accolto con riferimento al primo motivo, atteso che il procedimento è stato avviato e strutturato sul paradigma dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, disposizione che riserva al Sindaco il relativo potere ordinatorio, sicché l’adozione dell’atto da parte del dirigente comunale risulta viziata da incompetenza.

Deve altresì essere accolto, nei termini sopra precisati, il quarto motivo, nella parte in cui deduce che il difetto di motivazione in ordine al concreto rischio sanitario e, soprattutto, la mancata esplicitazione del fondamento normativo del potere esercitato rendono illegittima l’ordinanza impugnata, non essendo consentito alla pubblica amministrazione adottare un atto ordinatorio “ordinario” senza chiarirne il titolo legale, né sovrapporre impropriamente moduli provvedimentali diversi.

Per quanto precede, quindi, il primo ed il quarto motivo di ricorso sono fondati.

6. In ragione del carattere assorbente delle censure sopra scrutinate, non sussiste alcun ulteriore interesse alla trattazione degli ulteriori motivi. L’annullamento è limitato all’ordinanza dirigenziale n. 223 del 5 ottobre 2022 del Comune di San Giovanni Valdarno, che fonda l’interesse azionato dalla ricorrente con il presente gravame.

7. Le spese seguono la soccombenza e il Comune intimato è quindi condannato al loro pagamento, nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge. Le spese vengono compensate nei confronti dell’Azienda Usl Toscana Sud Est, che ha posto in essere solo atti preparatori, e di Fallimento Silva S.r.l., attesa la sua estraneità alla vicenda oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza comunale impugnata n. 223 del 5 ottobre 2022.

Condanna il Comune di San Giovanni Valdarno al pagamento delle spese processuali nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti dell’Azienda Usl Toscana Sud Est e di Fallimento Silva S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.