TAR Emilia-Romagna, Parma, sentenza 4 giugno 2026, n. 309

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 17 marzo 2023 la sig.ra [omissis] ha impugnato il decreto del Prefetto di Reggio Emilia del 12 dicembre 2022, con il quale è stata dichiarata inammissibile l’istanza di concessione della cittadinanza italiana presentata ai sensi dell’art. 5 della l. 5 febbraio 1992, n. 91.

1.1. L’istanza era stata presentata nel gennaio 2018 alla Prefettura di Reggio Emilia. Nel corso dell’istruttoria l’Ufficio ha rilevato discordanze anagrafiche tra i documenti inseriti nella domanda e, con nota del 28 ottobre 2022, ha comunicato alla richiedente i motivi ostativi all’accoglimento, indicando la necessità di produrre, entro trenta giorni, un’attestazione rilasciata dalle competenti Autorità diplomatico-consolari del Paese di appartenenza, legalizzata presso la Prefettura, idonea a certificare che i nominativi presenti nei vari documenti identificassero la medesima persona fisica, con esatta indicazione di cognome, nome, sesso, data e luogo di nascita.

1.2. Il decreto impugnato ha rilevato che, all’esito degli accertamenti svolti d’ufficio, erano emerse circostanze anagrafiche discordanti e che l’interessata non aveva fatto pervenire, nel termine assegnato, scritti o documenti idonei a superare i motivi ostativi già rappresentati. Su tale base la Prefettura ha ritenuto che la ricorrente non si trovasse nelle condizioni previste dall’art. 5 della l. n. 91 del 1992 e ha dichiarato inammissibile l’istanza.

2. La ricorrente contesta il provvedimento deducendo, con un primo ordine di censure, eccesso di potere per difetto o insufficienza di motivazione, mancanza di istruttoria e violazione del giusto procedimento. Sostiene, in particolare, che la Prefettura si sarebbe limitata a una motivazione scarna e meramente formale, senza considerare il lungo radicamento in Italia, la condizione familiare, l’attività lavorativa, la titolarità di carta di soggiorno di lungo periodo e l’assenza di precedenti penali.

2.1. Con un secondo motivo deduce la violazione degli artt. 4 e 7 della l. n. 241 del 1990, nonché il difetto di istruttoria e la violazione del contraddittorio procedimentale, lamentando che, nonostante il lungo tempo trascorso dalla presentazione della domanda, l’Amministrazione non avrebbe svolto un approfondimento adeguato e non avrebbe consentito una compiuta interlocuzione sui profili documentali ritenuti ostativi.

2.2. Con un terzo motivo prospetta la violazione dei principi costituzionali di eguaglianza e imparzialità, degli artt. 8 e 14 CEDU e di ulteriori parametri costituzionali, assumendo che il diniego si risolverebbe in una discriminazione irragionevole della richiedente in ragione della condizione di straniera e inciderebbe ingiustificatamente sulla sua vita familiare e lavorativa. Il ricorso contiene, inoltre, domanda di risarcimento del danno, formulata in dipendenza dell’asserita illegittimità dell’operato amministrativo.

3. All’udienza straordinaria del 22 maggio 2026, dopo che è stata indicata alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la questione del possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

4.1. La giurisdizione va individuata in base al petitum sostanziale, avuto riguardo alla concreta posizione giuridica fatta valere e alla causa petendi dedotta, e non alla sola forma impugnatoria prescelta né alla qualificazione esterna dell’atto gravato. Nel caso in esame la domanda riguarda l’acquisto della cittadinanza italiana per matrimonio, ai sensi dell’art. 5 della l. n. 91 del 1992, e investe la verifica dei presupposti documentali e anagrafici necessari per l’attribuzione dello status civitatis.

4.2. In materia di cittadinanza per matrimonio, l’orientamento consolidato distingue tale ipotesi dalla cittadinanza per naturalizzazione. Nelle fattispecie di cui agli artt. 1-5 della l. n. 91 del 1992 viene ordinariamente in rilievo una posizione di diritto soggettivo, perché l’Amministrazione è chiamata ad accertare la sussistenza dei requisiti stabiliti dalla legge, senza esercitare una valutazione ampiamente discrezionale di opportunità. Con specifico riferimento all’acquisto della cittadinanza per iuris communicatio, il diritto soggettivo del coniuge straniero o apolide di cittadino italiano degrada a interesse legittimo solo quando l’Amministrazione eserciti il potere discrezionale di valutare la sussistenza di comprovati motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c), della l. n. 91 del 1992. In tutti gli altri casi, ivi compresi quelli nei quali si discuta, come nella fattispecie controversa, della ricorrenza dei requisiti legali o della regolarità della documentazione prodotta, la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria (Cass., Sez. un., 7 luglio 1993, n. 7441; Cass., Sez. un., 27 gennaio 1995, n. 1000; Cass., Sez. un., 21 ottobre 2021, n. 29297; C.d.S., Sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768; C.d.S., Sez. III, 17 gennaio 2020, n. 185; C.d.S., Sez. III, 19 agosto 2022, n. 7324; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V-bis, 15 marzo 2024, n. 5258; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 5 marzo 2024, n. 170).

4.3. La regola opera anche quando la lesione venga dedotta attraverso l’impugnazione di un decreto prefettizio di inammissibilità o di diniego. La natura provvedimentale dell’atto conclusivo non è, di per sé, decisiva ai fini del riparto, poiché ciò che rileva è se l’Amministrazione abbia esercitato un potere autoritativo discrezionale incidente su un interesse legittimo oppure abbia compiuto un accertamento vincolato su presupposti di un diritto soggettivo. L’art. 3, comma 2, del d.l. 17 febbraio 2017, n. 13, convertito dalla l. 13 aprile 2017, n. 46, nel devolvere alle sezioni specializzate del giudice ordinario le controversie in materia di accertamento dello stato di cittadinanza, conferma, sul piano processuale, che il giudizio relativo al riconoscimento dello status appartiene alla giurisdizione ordinaria, salve le ipotesi nelle quali venga in rilievo un potere discrezionale connesso alla sicurezza della Repubblica.

5. Applicando tali principi alla presente controversia, il decreto impugnato non si fonda su ragioni di sicurezza della Repubblica, né su una valutazione discrezionale di pericolosità, non meritevolezza o opportunità dell’attribuzione della cittadinanza. L’Amministrazione ha dichiarato inammissibile l’istanza esclusivamente perché, a fronte di discordanze anagrafiche tra i documenti prodotti, non è stata depositata l’attestazione consolare richiesta per rendere certa l’identità della richiedente e la riferibilità alla medesima persona fisica dei nominativi risultanti dalla documentazione.

5.1. Le censure articolate in ricorso confermano, anziché escludere, tale qualificazione. La ricorrente non chiede l’annullamento di un diniego fondato su valutazioni di sicurezza o su un apprezzamento discrezionale dell’interesse pubblico, ma contesta il modo in cui l’Ufficio ha verificato i requisiti documentali dell’istanza, deducendo il difetto di motivazione, la carenza di istruttoria, la mancata considerazione del radicamento personale e familiare, la violazione del contraddittorio procedimentale e l’irragionevolezza della decisione. Si tratta di profili che, pur formulati secondo il lessico dei vizi dell’azione amministrativa, restano strumentali all’accertamento della spettanza della cittadinanza per matrimonio e, dunque, alla tutela di una posizione di diritto soggettivo.

5.2. Non assume rilievo contrario il fatto che il provvedimento sia stato adottato all’esito di un procedimento amministrativo e che siano dedotte violazioni della l. n. 241 del 1990. Anche le doglianze relative al preavviso di rigetto, alla comunicazione procedimentale e all’adeguatezza dell’istruttoria riguardano il percorso attraverso il quale l’Amministrazione ha verificato la sussistenza dei presupposti legali del diritto. Esse non valgono a trasformare la posizione sostanziale fatta valere in interesse legittimo, né a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo in assenza di una previsione di giurisdizione esclusiva.

5.3. Neppure i richiami ai principi costituzionali e convenzionali in tema di eguaglianza, vita familiare e divieto di discriminazione modificano il criterio di riparto. Tali parametri potranno, se del caso, essere valutati dal giudice munito di giurisdizione nell’ambito dell’accertamento della posizione soggettiva azionata; non valgono, tuttavia, a radicare la giurisdizione amministrativa, poiché anche tali censure sono prospettate al fine di ottenere il riconoscimento della cittadinanza richiesta ai sensi dell’art. 5 della l. n. 91 del 1992 o comunque la rimozione degli effetti del diniego opposto alla relativa istanza.

6. Alla medesima conclusione deve pervenirsi per la domanda risarcitoria. Essa è formulata quale conseguenza dell’asserita illegittimità del decreto di inammissibilità e dell’omesso riconoscimento della cittadinanza. Non è, quindi, autonoma rispetto alla situazione sostanziale dedotta, ma segue il medesimo criterio di riparto della giurisdizione.

7. Il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con indicazione del giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei termini e con gli effetti di cui all’art. 11 c.p.a.

8. Le spese di lite vanno compensate in considerazione della particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, § 1, del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.