termini, giudici competenti e rimedi?

La cartella va impugnata entro 60 giorni dalla notifica davanti al giudice competente secondo la natura del credito. Si possono far valere vizi propri o vizi dell’atto presupposto. Dal 2024 nuove regole sul litisconsorzio necessario.

Arriva una cartella esattoriale. Il contribuente si chiede se i calcoli siano giusti, se la notifica sia valida, se il credito sia prescritto. Vuole contestarla, ma non sa entro quando, davanti a chi, e per quali motivi. La risposta non è unica: dipende dalla natura del credito, dal vizio che si intende far valere e dalla fase in cui si trova la riscossione.

La domanda che molti contribuenti si pongono quando ricevono una cartella è come si contesti una cartella esattoriale, entro quali termini e davanti a quale giudice: la risposta emerge dal Dpr n. 602 del 1973, dal processo tributario e dalle regole processuali civili e del lavoro. Il termine generale è di sessanta giorni dalla notifica. Il giudice competente dipende dalla natura del credito iscritto a ruolo. I motivi possono riguardare vizi propri della cartella o vizi dell’atto presupposto. Dal 5 gennaio 2024 nuove regole impongono il litisconsorzio necessario in determinati casi.

Cos’è la cartella esattoriale e cosa contiene

Il ruolo è l’elenco dei contribuenti debitori e delle somme dovute, formato dall’amministrazione finanziaria. Ha funzione di titolo esecutivo e legittima la riscossione coattiva. La cartella di pagamento è l’atto con cui l’agente della riscossione notifica al singolo debitore il contenuto del ruolo che lo riguarda, intimando il pagamento entro sessanta giorni con avvertimento di esecuzione forzata in caso di inadempimento. La notifica della cartella vale anche come notifica del ruolo: di regola è la cartella l’atto da impugnare, perché è tramite essa che il contribuente viene a conoscenza della pretesa.

I termini di impugnazione: il termine di sessanta giorni

Nel processo tributario il ricorso contro la cartella deve essere notificato entro sessanta giorni dalla data in cui la notifica si è perfezionata per il destinatario. Questo termine è perentorio: decorso inutilmente, il ricorso è inammissibile e la tardività non è sanata dalla costituzione in giudizio dell’ente convenuto. Il termine diventa però di quaranta giorni se la cartella riporta somme dovute a titolo di contributi INPS o INAIL. Infine il termine è di trenta giorni per le cartelle relative a multe e altre sanzioni amministrative.

Se la notifica della cartella è nulla, il termine non decorre dalla notifica nulla ma dal momento in cui il contribuente ne ha avuto effettiva conoscenza. L’onere di provare questa conoscenza grava sull’amministrazione che eccepisce la tardività del ricorso.

Per il silenzio-rifiuto su domande di rimborso o su istanze di autotutela obbligatoria, il termine non è quello breve di sessanta giorni ma quello di prescrizione decennale.

I termini di decadenza per la notifica della cartella

Esistono anche termini entro i quali la stessa cartella deve essere notificata, a pena di decadenza della pretesa. Per le imposte sui redditi e l’IVA, la cartella deve essere notificata entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in cui l’atto presupposto è divenuto definitivo — ad esempio dopo la scadenza del termine per impugnare un avviso di accertamento non impugnato. Questa regola deriva dall’art. 25, comma 1, lettera c), del Dpr n. 602 del 1973.

Se la cartella è notificata oltre il termine di decadenza, costituisce un vizio proprio impugnabile. L’annullamento per tardività può comportare l’estinzione definitiva della pretesa, non essendo più possibile rinnovare validamente la procedura.

Il giudice competente: dipende dalla natura del credito

La competenza giurisdizionale segue la natura del credito iscritto a ruolo, non la forma dell’atto.

Per i crediti tributari — imposte erariali come IRPEF, IVA, e tributi locali come IMU e TARI — il giudice competente è la Corte di Giustizia Tributaria territorialmente competente. Gli atti impugnabili includono la cartella, le intimazioni di pagamento, i fermi amministrativi e le ipoteche.

Per i contributi previdenziali — INPS, INAIL e simili — il giudice competente è il Tribunale in funzione di giudice del lavoro.

Per le sanzioni amministrative — incluse le violazioni del Codice della Strada — il giudice competente è il giudice ordinario, secondo la disciplina del d.lgs. n. 150 del 2011.

Per le altre entrate non tributarie e di natura patrimoniale, ogni debito segue la propria giurisdizione naturale — di regola il giudice ordinario civile.

Vizi propri della cartella e vizi dell’atto presupposto

La distinzione tra i due tipi di vizi è fondamentale per scegliere la strategia difensiva corretta e il soggetto contro cui ricorrere.

I vizi propri della cartella riguardano difetti imputabili direttamente all’agente della riscossione: mancanza del ruolo o difformità tra ruolo e cartella, vizi di notifica, difformità dal modello approvato, errori nella compilazione o nell’intestazione, notifica oltre i termini di decadenza. Per questi vizi il ricorso va notificato all’agente della riscossione.

I vizi dell’atto presupposto riguardano invece l’avviso di accertamento o di liquidazione che ha originato il ruolo. Quando questo atto non è stato notificato al contribuente, o la sua notifica è nulla, il vizio si propaga alla cartella per nullità derivata. La giurisprudenza riconosce al contribuente una facoltà di scelta: può impugnare solo la cartella deducendo la nullità derivata — con possibile caducazione definitiva della pretesa se i termini di decadenza per l’accertamento sono spirati — oppure impugnare cumulativamente anche l’atto presupposto, chiedendo una pronuncia nel merito della pretesa tributaria. I vizi di merito dell’atto presupposto — inesistenza del presupposto, erroneità del calcolo — vanno fatti valere contro l’ente impositore, non contro l’agente della riscossione.

Le nuove regole sul litisconsorzio necessario dal 2024

Dal 5 gennaio 2024 è entrata in vigore una nuova disciplina sul litisconsorzio necessario. Per i ricorsi notificati da quella data, quando si eccepiscono vizi della notificazione di un atto presupposto emesso da un soggetto diverso da quello che ha emesso la cartella, il ricorso deve essere proposto nei confronti di entrambi i soggetti — l’agente della riscossione e l’ente impositore. Chi impugna una cartella deducendo l’omessa o invalida notifica dell’avviso di accertamento emesso dall’Agenzia delle Entrate deve convenire in giudizio entrambi.

Resta fermo che nelle liti promosse contro il concessionario che non riguardano esclusivamente la regolarità degli atti esecutivi, l’agente della riscossione deve chiamare in causa l’ente creditore — altrimenti risponde delle conseguenze della lite.

L’estratto di ruolo: quando è impugnabile

L’estratto di ruolo non è, in via generale, autonomamente impugnabile. I ricorsi fondati solo sull’estratto devono essere dichiarati inammissibili, perché il contribuente può tutelarsi solo dopo la notifica di un atto pregiudizievole.

Esistono però eccezioni. L’estratto di ruolo — e la cartella invalidamente notificata — possono essere impugnati quando il contribuente dimostra un grave pregiudizio attuale e specifico: esclusione da gare pubbliche, impossibilità di ricevere pagamenti da pubbliche amministrazioni, perdita di benefici, procedure concorsuali, operazioni di finanziamento, cessioni d’azienda. Questa possibilità è stata ribadita dalla giurisprudenza recente del 2023-2024 e codificata nell’art. 12, comma 4-bis, del Dpr n. 602 del 1973 come modificato nel 2024.

I rimedi cautelari: sospensione della riscossione

Chi impugna una cartella può chiedere contestualmente la sospensione della riscossione per evitare che nel corso del giudizio vengano avviate o proseguite azioni esecutive — fermi, ipoteche, pignoramenti. La sospensione può essere richiesta al giudice tributario insieme al ricorso, oppure in sede amministrativa all’ente impositore o all’agente della riscossione in autotutela.

La sospensione cautelare è particolarmente importante quando si deducono vizi gravi come la nullità della notifica dell’atto presupposto, la tardività della cartella o l’intervenuta prescrizione del credito — situazioni in cui attendere l’esito del giudizio senza sospensione potrebbe produrre danni difficilmente reversibili.

La regola pratica operativa

Chi riceve una cartella deve seguire quattro passaggi. Primo: identificare la natura del credito per individuare il giudice competente. Secondo: calcolare i sessanta giorni dalla notifica e verificare se ci sono vizi di notifica che possano spostare il dies a quo. Terzo: individuare i motivi di impugnazione — vizi propri, vizi di merito o vizi dell’atto presupposto — e il soggetto da convenire in giudizio, tenendo conto delle nuove regole sul litisconsorzio necessario. Quarto: scegliere lo strumento — ricorso giurisdizionale entro i termini, eventuale autotutela in parallelo, opposizione all’esecuzione se questa è già avviata — e valutare la richiesta di sospensione cautelare della riscossione.

Non bisogna confidare solo nell’autotutela per fermare i termini: se si vuole evitare la decadenza, il ricorso giurisdizionale deve essere proposto entro i sessanta giorni indipendentemente dall’esito dell’istanza amministrativa.