I balneari uscenti hanno diritto a un indennizzo quando perdono la concessione?

La legge 118/2022 prevede indennizzo e equa remunerazione a carico del subentrante, ma il decreto attuativo non è stato adottato e i Comuni devono procedere con i bandi senza attendere.

Migliaia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreativa sono state dichiarate scadute dopo anni di proroghe che il diritto europeo ha ritenuto illegittime. I concessionari uscenti — gestori di stabilimenti balneari spesso a conduzione familiare, con investimenti accumulati in anni di gestione — si chiedono cosa accade ai loro investimenti quando la concessione passa a un nuovo operatore tramite gara.

Vale la pena chiedersi: i balneari uscenti hanno diritto a un indennizzo quando perdono la concessione? La risposta normativa è sì, in linea di principio. La legge 5 agosto 2022, n. 118 ha previsto sia un indennizzo per gli investimenti non ancora ammortizzati, sia un’equa remunerazione. Ma il quadro applicativo presenta criticità significative: il decreto ministeriale che dovrebbe definire i criteri di calcolo non è stato ancora adottato in forma definitiva, e i Comuni devono procedere comunque con i bandi, senza poter invocare questo ritardo come giustificazione.

Perché si è arrivati al tema dell’indennizzo?

Il punto di partenza è la conclamata illegittimità, rispetto al diritto dell’Unione europea, delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreativa. Quelle proroghe — in origine pressoché senza scadenza, poi di lunga durata — sono state ritenute incompatibili con i principi di concorrenza e libertà di stabilimento garantiti dal diritto unionale.

Una volta accertata questa illegittimità, il dibattito si è spostato. Non si discute più se le concessioni debbano essere messe a gara: questo è ormai un dato acquisito. Si discute di come tutelare le aspettative di chi, avendo gestito quelle concessioni per anni — spesso decenni — ha effettuato investimenti che non ha ancora recuperato. È qui che entra in gioco l’indennizzo: una forma di ristoro patrimoniale a compensazione del sacrificio imposto dalla perdita della concessione.

L’indennizzo è compatibile con il diritto europeo?

La questione non era scontata. Si poteva temere che qualsiasi forma di indennizzo a favore del concessionario uscente fosse essa stessa un ostacolo alla concorrenza, rendendo le concessioni meno attraenti per i nuovi operatori che dovrebbero pagarlo.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza dell’11 luglio 2024 (causa C-598/22), ha chiarito che la previsione di un indennizzo non è di per sé contraria al diritto unionale. La Corte ha qualificato la posizione del concessionario come un mero diritto di superficie a carattere transitorio: il concessionario non è proprietario del bene demaniale, ma ha costruito o mantenuto opere su quel bene durante la concessione.

Da questa qualificazione deriva una conseguenza importante: l’acquisizione gratuita delle opere prevista dall’art. 49 del Codice della Navigazione — secondo cui le opere non amovibili realizzate dal concessionario passano gratuitamente allo Stato alla scadenza — non configura un esproprio forzoso. Proprio perché non si tratta di un esproprio, valorizzando la dimensione contrattuale e consensuale della concessione, è possibile derogare a questo incameramento gratuito attraverso la previsione di un indennizzo.

Cosa prevede la legge 118/2022 sull’indennizzo?

Il comma 9 dell’art. 4 della legge 118/2022 — modificato dal decreto “salva infrazioni” n. 131/2024 — ha previsto due voci distinte a favore del concessionario uscente, entrambe a carico del concessionario subentrante.

La prima è l’indennizzo propriamente detto, pari al valore degli investimenti effettuati dal concessionario uscente e non ancora ammortizzati al termine della concessione. È una voce che guarda al passato: quanto ha investito il gestore uscente e quanto di quell’investimento non ha ancora recuperato attraverso la gestione.

La seconda è l’equa remunerazione, rapportata ai risultati degli ultimi cinque anni di gestione. È una voce diversa: non riguarda gli investimenti in beni, ma il valore economico dell’attività svolta, misurato sulla base della performance recente.

La legge ha demandato a un decreto ministeriale l’individuazione dei criteri di calcolo, ma — come segnala l’analisi — il riferimento letterale della delega sembra riguardare solo l’equa remunerazione, non l’indennizzo per gli investimenti non ammortizzati. Questo crea una prima incertezza interpretativa sulla portata della delega regolamentare.

Come funziona il meccanismo di gara con l’indennizzo?

Il combinato disposto degli artt. 4 e 6 della legge 118/2022 introduce un elemento competitivo legato proprio all’indennizzo: nella selezione comparativa tra gli operatori partecipanti alla gara, l’offerta al rialzo dell’indennizzo rispetto all’importo minimo quantificato nel bando costituisce un criterio di valutazione.

In pratica, i partecipanti alla gara possono offrire di pagare un indennizzo superiore a quello minimo previsto dal bando per il concessionario uscente, e questa offerta al rialzo viene considerata nella valutazione comparativa delle proposte. Questo meccanismo incide sicuramente sugli interessi economici degli operatori privati che partecipano alla gara, perché introduce un costo aggiuntivo competitivo.

C’è però una situazione che il meccanismo non risolve in modo agevole: il caso in cui il concessionario uscente partecipi egli stesso alla gara per ottenere il rinnovo della propria concessione. In questo caso, l’offerta al rialzo dell’indennizzo si tradurrebbe in un’offerta di indennizzo a sé stesso, situazione logicamente incoerente con la funzione del meccanismo.

Quali criticità ha segnalato il Consiglio di Stato?

Il Consiglio di Stato, con il parere n. 750 del 22 luglio 2025 sullo schema di decreto attuativo relativo agli indennizzi, ha evidenziato diversi fattori di criticità, alcuni dei quali estensibili alla stessa norma primaria.

Un primo chiarimento riguarda l’inapplicabilità del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — il nuovo codice dei contratti pubblici — alle concessioni demaniali marittime, perché si tratta di “contratti attivi”: contratti dai quali la pubblica amministrazione ricava un’entrata, non una spesa, e che quindi seguono una disciplina diversa da quella degli appalti tradizionali. Il Tar Lazio, sede di Latina, con la sentenza n. 562 dell’11 maggio 2026, ha confermato l’incompatibilità di questo schema con il project financing tradizionale, che presuppone una logica diversa di finanziamento delle opere pubbliche.

Lo schema di decreto tentava anche di fornire una definizione di “beni non amovibili”, “beni amovibili” e “opere di difficile rimozione” — categorie su cui per anni ha regnato un vuoto normativo a livello statale, spesso colmato in modo improprio dalla legislazione regionale, con il rischio di disomogeneità tra territori diversi.

Sul piano del calcolo, lo schema prevedeva che il mancato ammortamento ai fini dell’indennizzo si calcolasse alla data di scadenza della concessione, mentre per l’equa remunerazione si dovesse guardare retroattivamente agli ultimi cinque anni di gestione — coerentemente con quanto previsto dalla legge.

Cosa devono fare i Comuni nel frattempo?

Il punto più delicato per gli enti locali riguarda i tempi. La dilatazione dell’approvazione del bando-tipo — che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti deve sottoporre alla Conferenza Unificata ai sensi dell’art. 8 del D.L. 10 marzo 2026, n. 32, convertito dalla legge 71/2026 — non allevia le responsabilità dei Comuni.

Il principio è netto: i funzionari amministrativi sono tenuti all’osservanza della primazia del diritto dell’Unione Europea, secondo quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze n. 17 e n. 18 del 2021. Questo significa che l’assenza del decreto sugli indennizzi non giustifica il ritardo nell’attivazione delle gare.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 21 maggio 2026, n. 4121, ha precisato che la mancanza del decreto sugli indennizzi non giustifica nemmeno la revoca di un bando che non li prevede. In altre parole: i Comuni devono procedere con le gare anche senza un quadro regolamentare completo sugli indennizzi, e non possono usare questa lacuna né come scusa per il ritardo né come motivo per ritirare bandi già pubblicati.

Quali cautele devono adottare i Comuni rispetto alla situazione attuale?

La situazione delle concessioni attualmente in essere — qualificata come proroga tecnica, “mera” o ope legis — è definita come “tollerata”, non di piena operatività. Questo ha conseguenze pratiche significative su due fronti.

Il primo riguarda le nuove opere: i Comuni devono valutare con particolare attenzione le richieste di autorizzazione per nuove costruzioni o ampliamenti da parte dei concessionari attualmente in regime di proroga, perché si tratta di investimenti che potrebbero poi entrare nel calcolo dell’indennizzo per il mancato ammortamento, in un contesto normativo già incerto.

Il secondo riguarda i subingressi: le operazioni di cessione della concessione da un gestore a un altro — spesso operazioni economicamente rilevanti — sono astrattamente consentite, ma presuppongono la perdurante validità ed efficacia del titolo concessorio. In un contesto in cui la proroga è qualificata come “tollerata” e non di piena operatività, i Comuni devono valutare con cautela queste operazioni, perché la loro legittimità dipende dalla persistenza di un titolo che il diritto europeo considera già scaduto.