TAR Umbria, sentenza 29 maggio 2026, n. 244

FATTO E DIRITTO

1. L’associazione sportiva dilettantistica Clitunno Volley, in virtù di convenzione stipulata con il Comune di Castel Ritaldi il 1° aprile 2015, è concessionaria del servizio di gestione dell’impianto sportivo “Calisto”, che comprende due campi da calcio con relativi spogliatoi e tribune, un impianto da tennis scoperto, e una piattaforma polifunzionale coperta con tendostruttura riscaldata. La durata del rapporto concessorio era fissata in 20 anni, ovvero fino al 4 agosto 2034, e la concessionaria si è obbligata con il Comune a svolgere lavori di miglioramento e riqualificazione della struttura per un importo complessivo di euro 227.467,93 IVA esclusa, nonché a corrispondere un canone annuo di euro 1.097,14.

2. Il Comune, avendo conseguito apposito contributo regionale, ha stabilito di effettuare dei lavori per l’adeguamento sismico degli spogliatoi, dei campi da tennis e calcetto e per la manutenzione straordinaria della relativa recinzione tramite l’installazione del cantiere, affidandoli alla Edilizia Scacaroni s.r.l.; in virtù di ciò l’ente in data 7 luglio 2022 ha interdetto l’accesso ai non addetti ai lavori, tra cui anche l’odierna ricorrente, specificando che l’impianto sportivo “sarà utilizzabile solo per le parti non interessate dall’intervento”. Successivamente all’avvio dei lavori, tuttavia, alla ricorrente è stato impedito l’integrale accesso all’area di cantiere, tanto è vero che, con nota dell’11 aprile 2023, il Comune di Castel Ritaldi comunicava alla Clitunno Volley l’inizio dei lavori per il giorno successivo individuando come “nuova sede temporanea per gli allenamenti e le attività sportive correlate alla Clitunno Volley la palestra comunale”.

In seguito la ricorrente chiedeva più volte al Comune la riconsegna dell’impianto “Calisto” senza successo: in particolare il 30 giugno 2024 denunciava, tra l’altro, i danni sofferti quale associazione sportiva per il mancato uso della struttura, oltre al deterioramento e al furto di alcuni beni, e insisteva per la riconsegna dell’impianto sportivo quanto prima.

3. Il Comune in data 7 ottobre 2024 rispondeva che l’area non poteva essere ancora riconsegnata non essendo ancora “completate le attività amministrative volte alle necessarie e prodromiche verifiche circa la sicurezza dell’impianto stesso”, inoltre significava di stare valutando la risoluzione della concessione della gestione dell’impianto sportivo in ragione degli inadempimenti posti in essere dalla concessionaria con riferimento ai lavori di adeguamento che non sarebbero stati svolti secondo quanto pattuito.

4. Il successivo 4 dicembre 2024 il Sindaco del Comune adottava un’ordinanza sindacale contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, che richiamando gli esiti di un sopralluogo svolto in pari data al fine di verificare eventuali situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica, accertava la presenza in loco “di una piscina di defaticamento della grandezza di mq 80,00 circa e profonda circa 1,20 ml attualmente contenente un discreto livello di acqua piovana che può costituire un pericolo per la pubblica e privata incolumità, in quanto l’accesso a tale struttura non è interdetto da appositi cancelli e recinzioni”. Sulla base di tali premesse il Comune ordinava alla Clitunno Volley “di provvedere all’immediata messa in sicurezza della struttura ed adiacente area, con le misure sopra descritte (svuotamento piscina, delimitazione con chiusura cancello e/o recinzione), entro 10 giorni dalla notifica del presente provvedimento”.

5. La società presentava istanza in autotutela in data 13 dicembre 2024, ma, in assenza di riscontro decideva di impugnare il predetto provvedimento articolando quattro motivi di gravame.

5.1. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 54, comma 4, e dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000. Eccesso di potere per carenza di potere, difetto assoluto dei presupposti, insufficienza dei motivi. Incompetenza. In difetto dei gravi e documentati pericoli che minaccino l’incolumità pubblica, è precluso al Sindaco di far uso dei poteri di ordinanza extra ordinem; nel caso in esame il sindaco, quindi avrebbe illegittimamente esercitato un potere ordinario e di natura squisitamente gestoria che l’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 riserva ai dirigenti ed ai funzionari responsabili.

5.2. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria e difetto e/o erroneità dei presupposti, nonché illogicità ed irrazionalità della motivazione. L’ordinanza è altresì illegittima perché indirizzata alla ricorrente, la quale non ha più la disponibilità dell’impianto sportivo da oltre 18 mesi, avendo riconsegnato le chiavi al Comune da tempo e non potendo più accedere all’area interessata, definitivamente interdetta dal Comune al fine della delimitazione dei cantieri.

5.3. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 54, commi 4 e 4-bis, del d.lgs. n. 267/2000. Violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto e/o erroneità dei presupposti e della motivazione. Il provvedimento contingibile e urgente adottato dal Comune sarebbe completamente carente di motivazione in ordine alla sussistenza di concreti pericoli per l’incolumità pubblica, nonché circa l’assenza di altri rimedi a disposizione dell’ente che l’avrebbero indotto a far ricorso a tale misura eccezionale: peraltro alcun pericolo potrebbe derivare alla cittadinanza da una piscina sita in un’area di cantiere, che dovrebbe quindi essere interdetta all’ingresso di estranei e soggetta ai presidi di sicurezza predisposti dal Comune e dalla ditta esecutrice dei lavori.

5.4. Violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990. Violazione e/o errata applicazione dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per carenza e/o insufficienza dei motivi, carenza di istruttoria, arbitrarietà manifesta. L’ordinanza avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio di procedimento, necessaria anche in caso di provvedimenti extra ordinem.

6. Nelle more della decisione del ricorso il Comune di Castel Ritaldi, con delibera di Giunta comunale n. 16 del 29 gennaio 2025 ha dichiarato nei confronti della Clitunno Volley la risoluzione ipso iure della concessione di servizio di gestione dell’impianto sportivo “Calisto” ai sensi dell’art. 9 della convenzione del 1° aprile 2025; inoltre con nota prot. n. 7761 del 12 novembre 2025 il responsabile del Settore tecnico del Comune ha comunicato alla Clitunno Volley che “essendo il Comune rientrato in possesso dell’impianto ha provveduto ad eliminare i pericoli (con lo svuotamento della vasca/piscina)” e con la rimozione di alcuni materiali ingombranti ivi presenti, invitando la ricorrente a rimuovere le attrezzature di sua proprietà ivi rimaste entro 30 giorni.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di Castel Ritaldi, il quale ha preliminarmente eccepito la cessazione della materia del contendere/improcedibilità del gravame, in ragione dell’intervenuta esecuzione dell’ordinanza contingibile da parte dello stesso ente nonché, soprattutto, in seguito all’intervenuta risoluzione del rapporto concessorio con la ricorrente, che avrebbe reciso il collegamento della società con il compendio, privandola, di fatto, del potere di intervenire a svolgere le incombenze oggetto di ordinanza. In ogni caso il provvedimento extra ordinem sarebbe stato correttamente indirizzato nei confronti della Clitunno Volley, che all’epoca era concessionaria e quindi gravata dell’obbligo di manutenzione e custodia del compendio sportivo di interesse; peraltro non corrisponderebbe al vero che la stessa fosse materialmente impossibilitata ad intervenire perché avrebbe potuto chiedere al Comune l’autorizzazione ad entrare e svolgere le necessarie attività di sistemazione. Nel merito sarebbero pacificamente sussistenti i presupposti di fatto a fondamento dell’ordinanza gravata.

8. La ricorrente ha controdedotto segnalando la perdurante attualità del proprio interesse all’impugnativa, anche in ragione dell’avvenuta proposizione di apposita azione civile avanti al tribunale di Spoleto avverso la delibera comunale di risoluzione del rapporto concessorio; per il resto la società ha confermato le difese già spiegate.

9. All’udienza pubblica del 14 aprile 206 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di parte pubblica di improcedibilità del presente ricorso in ragione dell’avvenuta risoluzione del rapporto concessorio, potendo l’esito del presente giudizio rilevare in sede civile con riguardo all’accertamento di eventuali responsabilità per inadempimento degli obblighi manutentivi a carico della parte privata e alle conseguenze risarcitorie denunciabili da ambo le parti.

11. Nel merito, il ricorso è fondato, per quanto di seguito specificato.

12. È meritevole di condivisione il secondo motivo, nella parte in cui lamenta il sostanziale difetto di legittimazione passiva della ricorrente rispetto all’ordinanza contingibile e urgente, con la quale il Comune imponeva alla Clitunno Volley di intervenire con finalità di tutela dell’incolumità pubblica ad un soggetto che era tuttora concessionario del servizio di gestione dell’impianto sportivo, ma che aveva perduto la materiale disponibilità dei luoghi da circa 18 mesi e quindi non poteva in concreto intervenire in nessun modo sugli stessi.

12.1. È principio consolidato, infatti, che nell’esercizio del potere extra ordinem riconosciuto nei casi di necessità ed urgenza a tutela dell’incolumità pubblica e privata, ai sensi degli artt. 50, comma 5, e 54, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000, le ordinanze sindacali debbono rivolgersi a chi abbia la disponibilità del bene da cui origina il pericolo ovvero abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza perché, in caso contrario, l’ordine sarebbe illogicamente destinato a non poter essere eseguito. Sebbene l’amministrazione non sia tenuta a svolgere un’approfondita istruttoria circa la proprietà dei beni stessi – rimanendo impregiudicata ogni questione inerente al definitivo accollo economico dei costi dell’intervento, non avendo l’ordinanza de qua carattere sanzionatorio e non implicando alcun accertamento in ordine all’individuazione di eventuali responsabilità – la stessa ordinanza presuppone comunque il suo indirizzamento nei confronti di chi si trovi nella posizione di poter intervenire tempestivamente, avendo a qualsiasi titolo la materiale disponibilità dei beni dai quali il pericolo origina (ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 21 ottobre 2025, n. 6874; 18 giugno 2025, n. 4602; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 12 maggio 2025, n. 408; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 21 gennaio 2025, n. 142; C.d.S., Sez. I, 8 gennaio 2025, n. 15; Sez. V, 15 marzo 2023, n. 2732).

12.2. Nel caso in esame emerge per tabulas che al momento in cui è sorta la situazione di pericolo per l’incolumità pubblica (derivante dalla piscina piena di acqua piovana non adeguatamente protetta ed aperta all’accesso di chiunque) la ricorrente non era più nella materiale disponibilità del bene interessato da quasi due anni, ovvero da aprile 2023, allorché il Comune vietava l’accesso alla società nell’impianto oggetto di lavori di ristrutturazione, assegnandole, in via temporanea, altra palestra comunale. Che peraltro tale situazione sia perdurata almeno fino alla data di emissione dell’ordinanza contingibile e ur[g]ente è dimostrato dal fatto che Clitunno Volley intimava più volte la riconsegna dell’impianto, lamentando di non poter esercitare con pienezza le proprie attività sportive, e il Comune negava la reimmissione in possesso, anticipando, già ad ottobre 2024, la volontà di voler risolvere la concessione, che di fatto era, almeno in parte, già inadempiuta da ambo le parti.

12.3. In tale quadro fattuale del tutto illegittimamente il Comune individuava quale soggetto gravato dagli obblighi di custodia e manutenzione la concessionaria, perché quest’ultima (che peraltro non era più nemmeno in possesso delle chiavi dell’impianto), avendo perduto il potere di fatto sulla cosa non poteva nemmeno essere resa destinataria degli obblighi di tutela dell’incolumità pubblica, che, come noto, gravano sul proprietario o su chiunque altro abbia la materiale disponibilità della cosa e comunque sia effettivamente in grado di portare ad esecuzione gli obblighi intimati con l’ordinanza extra ordinem.

12.4. Da questo punto di vita non coglie nel segno la difesa comunale, laddove si limita a richiamare l’esistenza del rapporto concessorio senza contestare il materiale spossessamento dell’impianto in capo alla ricorrente, ovvero affermando che i lavori di manutenzione coinvolgevano un’area diversa rispetto alla piscina e quindi la ricorrente non sarebbe stata interessata dal divieto di accesso nei luoghi di interesse. In realtà è provato documentalmente che dall’11 aprile 2023 l’interdizione della ricorrente dall’impianto “Calisto” ha riguardato tutto l’impianto, e non soltanto la parte oggetto di lavori di rifacimento.

Peraltro a rilevare, come visto, non è l’astratta relazione di fatto col bene (che formalmente Clitunno Volley intratteneva tuttora in quanto concessionaria), ma la concreta e materiale impossibilità di controllo sull’impianto derivante dal divieto di ingresso imposto dal Comune dall’aprile 2023 e mai venuto meno sino alla risoluzione del contratto di concessione.

13. In questo senso l’ordinanza impugnata, in quanto indirizzata nei confronti del soggetto privo della legittimazione passiva (perché carente di relazione diretta ed immediata con la cosa oggetto di ripristino), era inutiliter data; il medesimo provvedimento avrebbe potuto più correttamente essere indirizzato nei confronti della ditta esecutrice dei lavori, oppure il Comune avrebbe potuto provvedere al ripristino autonomamente, come ha effettivamente fatto nell’ottobre 2025 sul presupposto che la risoluzione della concessione gli aveva nuovamente attribuito la disponibilità di fatto dell’impianto, che in verità, in quanto proprietario, non aveva mai perso.

14. Per quanto esposto l’accoglimento del secondo motivo, che ha carattere assorbente, esonera il Collegio dall’esame degli altri, comportando l’annullamento dell’ordinanza gravata.

Le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.