Sicurezza urbana e Codice della strada: due finalità che il GDPR non considera equivalenti

Il vincolo legale di finalità degli impianti di sicurezza urbana

La disciplina di settore (artt. 4 e 5, comma 2, lett. a), del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14) consente ai Comuni di installare telecamere che riprendono ad ampio raggio e su base continuativa la pubblica via per finalità di prevenzione e contrasto dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, previa stipula di un patto per l’attuazione della sicurezza urbana con la Prefettura competente.

Si tratta di una finalità determinata direttamente dal Legislatore, che restringe il perimetro della base giuridica di cui all’art. 6, par. 1, lett. e) del GDPR allo specifico scopo indicato dalla norma istitutiva.

Questo vincolo non è immutabile: il Garante, nel provvedimento sanzionatorio in esame, ricorda che il legislatore può ampliarlo con interventi normativi puntuali, come è avvenuto in materia ambientale con il c.d. “Decreto terra dei fuochi” (d.l. 8 agosto 2025, n. 116), che ha novellato l’art. 255 del Testo Unico Ambientale per consentire l’uso delle medesime telecamere anche a fini di accertamento di illeciti ambientali.

Emerge un’indicazione molto chiara: l’unica via per estendere l’uso di un impianto utilizzato per finalità di sicurezza urbana è una nuova norma ma non un’interpretazione estensiva operata dal titolare del trattamento in sede applicativa.

Accertamento stradale e assenza di una base normativa per l’uso secondario

Sul versante della circolazione stradale, l’art. 201 Cds individua in modo tassativo le ipotesi in cui la contestazione immediata non è necessaria e l’accertamento può avvenire in via differita mediante dispositivi di rilevamento, non essendo, di regola, richiesta la presenza in loco degli organi di Polizia stradale quando l’accertamento avvenga con dispositivi omologati o approvati per il funzionamento completamente automatico.

Il comma 5-ter di detto articolo ammette, in particolare, l’accertamento mediante mera visione di immagini di videosorveglianza, ma lo confina alle violazioni “commesse sulle autostrade e sulle strade extraurbane principali, in corrispondenza di imbocchi di gallerie, svincoli, interruzioni dello spartitraffico o stazioni di esazione del pedaggio”, riprese da impianti installati lungo quelle stesse strade e funzionali al controllo del traffico veicolare, sulla base di una visione in tempo reale o di un accesso alle registrazioni limitato alle ventiquattro ore precedenti l’accertamento.

Nessuna disposizione analoga esiste per le strade urbane.

Il Comune, dunque, non disponeva di alcuna base giuridica idonea a legittimare l’impiego della telecamera di sicurezza urbana per l’accertamento di un’infrazione al Codice della Strada avvenuta in ambito cittadino.

Il Garante ne ha tratto la conclusione che il trattamento ulteriore fosse privo di base giuridica e, conseguentemente, in violazione tanto del principio di liceità (art. 5, par. 1, lett. a), del GDPR) quanto delle condizioni di cui all’art. 6, par. 1, lett. c) ed e) GDPR.

Quando una finalità può ritenersi compatibile

Al di là dell’assenza di una norma di settore, il provvedimento sviluppa un secondo argomento, richiamando espressamente il Parere 03/2013 (WP203) del Gruppo di Lavoro Articolo 29 sulla limitazione della finalità.

Secondo tale impostazione, un trattamento ulteriore può ritenersi compatibile con quello originario quando risulti già in qualche misura implicito nella finalità iniziale, oppure costituisca un logico passaggio successivo alla luce di essa.

Il Garante esclude che tale nesso sussista nel caso di specie: la prevenzione e il contrasto della criminalità diffusa e predatoria non ha alcuna relazione concettuale con l’accertamento di un’infrazione colposa alle regole sulla precedenza pedonale, trattandosi di funzioni che rispondono a logiche e presupposti giuridici del tutto distinti.

A questo si aggiunge la valutazione dell’aspettativa ragionevole dei cittadini interessati: chi transita su una via pubblica sorvegliata da un impianto dichiaratamente destinato alla sicurezza urbana si attende, di regola, che le proprie immagini non vengano riutilizzate per scopi sanzionatori di natura diversa.

Il Parere WP203, richiamato anche su questo punto, chiarisce che un trattamento ulteriore non è prevedibile se non è sufficientemente correlato alla finalità originaria e se non soddisfa le aspettative ragionevoli formatesi al momento della raccolta.

Il Garante ne deduce che l’uso amministrativo delle immagini si pone in contrasto non solo con il dato normativo di settore ma anche con questo standard di prevedibilità.

La tesi della polizia giudiziaria e i suoi limiti

Il Comune ha tentato di sottrarre la fattispecie alla logica del secondary use sostenendo che la Polizia Locale aveva agito non in veste amministrativa ma quale polizia giudiziaria ex art. 57 c.p.p., per cristallizzare elementi di prova di un possibile reato di lesioni colpose (art. 590 c.p.) ai sensi dell’art. 348 c.p.p.

L’argomento è stato respinto su un duplice piano.

Sul piano fattuale, le lesioni riportate dalla persona coinvolta nel sinistro erano lievissime (prognosi di dieci giorni, ben inferiore alla soglia dei venti giorni che rileva ai fini dell’art. 590 c.p.), con la conseguenza che, in assenza di querela di parte non ancora presentata al momento dei fatti, non sussisteva alcuna condizione di procedibilità penale; né risultava comprovato in atti lo svolgimento di un’effettiva attività di polizia giudiziaria, mancando i relativi verbali e le informative all’autorità giudiziaria previste dagli artt. 55, 348, 354 e 357 c.p.p.

Sul piano logico, il Garante ha osservato che, indipendentemente dalla qualificazione iniziale dell’accesso al filmato, le immagini sono state poi comunque utilizzate a fini amministrativi per contestare la violazione del Codice della Strada: ciò rende irrilevante la tesi difensiva, perché è l’uso effettivamente realizzato – e non l’intento dichiarato a monte – a qualificare il trattamento sotto il profilo della finalità.

Il valore preventivo del test di compatibilità eseguito nel corso della DPIA

Vale la pena chiedersi cosa sarebbe accaduto se l’ente, in sede di valutazione d’impatto sulla protezione dei dati relativa all’impianto di videosorveglianza, avesse sviluppato in sede di DPIA, il test di compatibilità dall’art. 6, par. 4, del GDPR.

La risposta, alla luce della stessa motivazione del Garante, è chiara: quel test avrebbe restituito un esito negativo che avrebbe imposto l’astensione dal trattamento, evitando il procedimento sanzionatorio.

Manca, in primo luogo, una base legale specifica. Infatti, come già accennato, l’art. 201 del Codice della Strada individua i casi in cui l’accertamento di un’infrazione può essere differito e affidato a dispositivi di rilevamento, di regola omologati per il funzionamento completamente automatico. Tra tali ipotesi non rientra l’impiego sulle strade urbane.

Un test condotto con un minimo di rigore avrebbe quindi registrato, già a questo primo livello, l’assenza di qualsiasi appiglio normativo per l’operazione che il Comune ha compiuto – la stessa assenza che ha poi portato il Garante a contestare l’utilizzo del filmato raccolto per finalità di sicurezza urbana al diverso fine di ricostruire la dinamica dell’incidente e di elevare il verbale di accertamento.

L’esito sarebbe stato negativo anche a prescindere da questo dato. Il provvedimento sviluppa infatti, nella propria motivazione, una valutazione sostanzialmente sovrapponibile ai criteri dell’art. 6, par. 4. Tale valutazione evidenzia l’assenza di un nesso logico tra la finalità di prevenzione dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria e la finalità di accertamento di un illecito amministrativo in materia di circolazione.

A questo si aggiunge la violazione delle aspettative ragionevoli che i cittadini nutrono circa l’impiego esclusivo, a fini di sicurezza urbana, delle immagini raccolte da quegli specifici impianti.

Un test condotto correttamente dal Comune, prima – e non dopo – l’accesso al filmato, avrebbe dovuto registrare lo stesso esito e tradursi, conseguentemente, in un’astensione dal trattamento

Ne discende un’indicazione di carattere generale per i soggetti pubblici che gestiscono reti di videosorveglianza a finalità plurime: la compatibilità del riutilizzo dei dati non costituisce un’area di libera valutazione discrezionale del titolare ma deve essere sempre ancorata a un quadro normativo di riferimento – quadro che, nel caso esaminato, il Comune semplicemente non possedeva.

Il test di compatibilità ex art. 6, par. 4, se inserito stabilmente tra le verifiche che precedono l’attivazione di un trattamento per ulteriori finalità, assolve precisamente a questa funzione: non legittima ciò che la legge non consente, ma consente di intercettare, prima che produca effetti, un trattamento che la legge non consente.

Conclusioni

Il provvedimento che abbiamo esaminato offre un’indicazione di metodo che trascende il caso singolo.

La compatibilità tra finalità originaria e finalità ulteriore non si misura su una prossimità tematica generica. Sicurezza urbana e sicurezza della circolazione stradale appartengono entrambe, in senso lato, all’ordine pubblico ma questo non basta a renderle compatibili.

Serve una connessione logica oggettiva tra gli scopi, accertabile secondo i criteri elaborati dal Gruppo Articolo 29 e oggi recepiti nell’art. 6, par. 4, del Regolamento.

In alternativa, serve una specifica disposizione normativa che autorizzi espressamente l’estensione, come ha fatto il legislatore per gli illeciti ambientali con il Decreto “terra dei fuochi”.

In assenza di entrambe, il riutilizzo delle immagini resta illecito, anche quando risponda a un interesse istituzionale legittimo, come la repressione di un’infrazione effettivamente commessa.

Per gli enti locali la lezione è duplice:

1. il vincolo di scopo fissato dalla legge istitutiva dell’impianto non è superabile in via interpretativa dal titolare del trattamento ma soltanto da un intervento del legislatore;
2. il test di compatibilità, se condotto seriamente e in anticipo, in sede di DPIA, non è un adempimento formale ma l’unico strumento in grado di prevenire – prima che intervenga il Garante – esattamente l’esito che il provvedimento esaminato ha sanzionato.