TAR Toscana, sezione II, sentenza 17 giugno 2026, n. 1261

FATTO E DIRITTO

1. In data 13 gennaio 2023 il Comune di Forte di Marmi rilasciava, in favore della signora Agata Monika W. e del signor Franco D.L., rispettivamente, l’autorizzazione n. 330 e le autorizzazioni nn. 329 e 331, per l’esercizio dell’attività di commercio su area pubblica tipo A, sulle zone di posteggio fuori mercato ubicate in via Mazzini e censite al numero 11 (W.), e ai numeri 10 e 12 (D.L.). Le autorizzazioni, valide sino al 31 dicembre 2032, prevedono la vendita di soli palloncini e pupazzi gonfiabili.

2. Con istanze dell’11 giugno 2025 la signora W. e il signor D.L. chiedevano al Comune di Forte dei Marmi la modifica delle citate autorizzazioni sotto due distinti profili. Quanto al settore merceologico, si domandava di autorizzare la vendita di giocattoli e giochi per bambini, in aggiunta ai palloncini e pupazzi gonfiabili; riguardo ai giorni di svolgimento dell’attività commerciale, se ne richiedeva l’estensione ai giorni prefestivi, festivi e a tutti i mercoledì dal mese di ottobre al mese di aprile, e a tutti i giorni della settimana dal mese di maggio al mese di settembre.

3. Il Servizio comunale SUAP-Commercio, con nota del 13 ottobre 2025, comunicava alla signora W. che in data 31 luglio 2025 la sua istanza era stata sottoposta alla concertazione con i soggetti indicati dall’art. 3 l.r. n. 62/2018, i quali si erano espressi favorevolmente in merito all’aggiunta dei “prefestivi”, mentre all’unanimità si erano dichiarati contrari alla richiesta di ampliare ai giocattoli e giochi per bambini l’oggetto dell’autorizzazione di vendita. La nota si concludeva nei seguenti termini: «L’Ufficio scrivente preso atto dell’esito della concertazione, provvederà a elaborare una proposta di delibera del Consiglio comunale, per la modifica della scheda relativa al posteggio fuori mercato n. 11, per la sola parte relativa ai giorni di svolgimento, aggiungendo i prefestivi».

Il Servizio SUAP – Commercio trasmetteva identica nota in pari data al signor Franco D.L.

4. Veniva infine adottata la deliberazione del Consiglio comunale n. 51 del 26 novembre 2025, che non assumeva alcuna decisione sulla richiesta di modifica dell’oggetto dell’attività di vendita, disponendo la sola estensione dei turni di svolgimento dell’attività dei signori W. e D.L., sulla base delle seguenti considerazioni: «Viste le richieste dei titolari dei suddetti posteggi di aggiungere all’orario di svolgimento dell’attività per il periodo invernale anche i giorni prefestivi, come già previsto in altre schede del suddetto regolamento; Tenuto conto che in data 31.7.2025 e 8.10.2025 si sono tenute due riunioni di concertazione con i rappresentanti delle categorie economiche, le quali hanno espresso parere favorevole a maggioranza dei presenti […]».

5. I due richiedenti, in data 17 dicembre 2025, presentavano allora una nuova istanza di estensione della propria attività alla vendita dei giocattoli e giochi per bambini, non avendo avuto esplicita risposta alla richiesta precedente.

Il Comune non si esprimeva sulla nuova istanza, e trasmetteva agli interessati le nuove autorizzazioni, modificate nel solo calendario dell’esercizio dell’attività.

6. La signora W. e il signor D.L., rispettivamente con gli atti introduttivi dei ricorsi n. 377/2026 e n. 378/2026, chiedevano a questo Tribunale di accertare il silenzio-inadempimento posto in essere dal Comune rispetto alle istanze presentate all’Amministrazione dagli stessi ricorrenti, e aventi ad oggetto l’ampliamento della propria attività di vendita ai giocattoli e giochi per bambini. I due ricorrenti chiedevano altresì che il Comune venisse condannato all’adozione di un provvedimento espresso entro un termine assegnato, e instavano per la nomina di un Commissario ad acta.

7. Si costituiva in giudizio il Comune, affermando che la deliberazione del Consiglio comunale, avendo disposto l’accoglimento della domanda relativa al calendario, aveva implicitamente rigettato la richiesta di ampliamento degli articoli in vendita, determinazione che poteva del resto evincersi anche dalla nota del Servizio SUAP trasmessa ai ricorrenti e indicata al precedente punto 3.

8. All’udienza camerale del 27 maggio 2026 entrambe le cause erano trattenute in decisione.

9. Il Collegio ritiene, in primo luogo, che i due ricorsi siano oggettivamente connessi, in quanto concernono un’identica vicenda fattuale e sovrapponibili questioni giuridiche. Gli stessi vengono perciò riuniti.

10. I ricorsi sono fondati, per le ragioni che di seguito si espongono.

10.1. L’art. 2, comma 1, della l. 241/1990 stabilisce che: «1. Ove il procedimento consegue obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso», e dunque di un atto nel quale la P.A. stabilisce di accogliere o non accogliere l’istanza del privato e indica, in ossequio all’obbligo di motivazione di cui al successivo art. 3, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della propria decisione.

Si tratta di una garanzia fondamentale per il cittadino, che solo di fronte a un pronunciamento esplicito e motivato della P.A. può effettivamente avere piena consapevolezza dell’azione amministrativa autoritativamente incidente sulla propria sfera giuridica e chiedere eventualmente tutela dinanzi al Giudice amministrativo. Per tale ragione, come ribadito anche dalla giurisprudenza: «La Pubblica Amministrazione deve concludere i procedimenti amministrativi con un provvedimento espresso entro il termine previsto dalla legge. In assenza di un termine speciale fissato dalla normativa di settore o dai regolamenti dell’Autorità, opera il termine generale di 30 giorni di cui all’articolo 2 della l. n. 241 del 1990. L’inerzia protratta oltre tale termine configura silenzio-inadempimento e legittima l’azione volta ad accertare la mancata conclusione del procedimento» (T.A.R. Lombardia, Milano, I, 6 ottobre 2025, n. 3109); «[la legge] impone la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso entro termini prestabiliti» (C.d.S., IV, 21 novembre 2025, n. 9110); «In presenza di una formale istanza, l’Amministrazione è dunque tenuta a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il Legislatore, infatti, ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di pretestuosità, che qui non rilevano) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici» (C.d.S., III, 26 luglio 2024, n. 6765).

10.2. Nel caso di specie, il Comune era obbligato a provvedere sull’istanza di estensione della propria autorizzazione commerciale ai giocattoli, presentata dalla signora W. e dal signor D.L., essendo gli stessi titolari di una situazione differenziata di interesse pretensivo, che trova fondamento nelle autorizzazioni sopra descritte, di cui gli stessi sono titolari.

Il termine per provvedere, da individuarsi in quello generale di trenta giorni ai sensi dell’art. 2, comma 2, l. 241/1990, era certamente decorso al tempo della proposizione del ricorso, che aveva luogo il 17 febbraio 2026, a fronte di un’istanza (già reiterata) in data 17 dicembre 2025, e a maggior ragione rispetto all’istanza originaria dell’11 giugno 2025.

L’Amministrazione comunale ometteva, come correttamente evidenziato dalle parti ricorrenti, di pronunciarsi ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990 sull’istanza di estensione delle categorie merceologiche di vendita.

Invero, le note del Servizio SUAP indicate al precedente punto 3 non costituiscono determinazioni conclusive da parte della P.A., limitandosi ad annunciare una proposta da formulare al Consiglio comunale sul solo profilo “temporale”, e a dare atto dell’intervenuto svolgimento (con esito negativo, ma non vincolante per il Comune) dell’attività di concertazione. La nota costituiva invero, nella sostanza, un atto endoprocedimentale, che avrebbe richiesto l’adozione di una determinazione provvedimentale conclusiva esplicita ed espressamente motivata su tutti gli aspetti domandati dal privato.

Nel contempo, l’accoglimento della sola istanza “temporale”, posta in essere con la deliberazione di Consiglio comunale n. 51/2025, non potrebbe costituire un provvedimento di carattere implicito di diniego della domanda “merceologica”. La giurisprudenza ammette infatti la configurabilità del provvedimento implicito, ma la limita alle sole ipotesi (che qui non possono ravvisarsi) in cui la P.A. abbia adottato atti o comportamenti del tutto incompatibili con un diverso contenuto provvedimentale; in tal senso: «Si è in presenza di un provvedimento amministrativo implicito quando emerga in maniera inequivocabile un collegamento tra l’atto adottato o la condotta tenuta dall’Amministrazione e la determinazione che da questi si pretende di ricavare, onde quest’ultima sia l’unica conseguenza ragionevolmente possibile della presupposta manifestazione di volontà» (C.d.S., IV, 7 gennaio 2026, n. 176). Nel caso di specie, l’estensione dei giorni di attività – unica determinazione esplicitamente assunta dalla P.A. – ben avrebbe potuto conciliarsi con l’accoglimento della richiesta di vendita di giocattoli, dunque l’autorizzazione “temporale” non può ritenersi univocamente e certamente sintomatica del rigetto dell’istanza “merceologica”, né è idonea a spiegarne le ragioni. Nemmeno la categoria dell’atto implicito può dunque costituire una chiave di lettura utile ad escludere l’inerzia della P.A.

Del resto, seguendo l’opposta interpretazione, dovrebbe ritenersi che tutte le volte in cui il privato proponga un’istanza plurima all’Amministrazione, concernente diverse facoltà tra loro non incompatibili, la risposta di esplicito accoglimento di una sola delle domande determini l’implicita reiezione di tutte le altre richieste; ma in tal modo si esonererebbe la P.A. dall’obbligo di motivazione con riferimento a una serie di fattispecie nelle quali la reciproca compatibilità tra le molteplici richieste del privato esclude che l’accoglimento dell’una implichi e giustifichi ex se la reiezione dell’altra; con conseguente indefettibile necessità, in capo all’Amministrazione, di esporre all’istante, in ossequio all’art. 3 l. 241/1990, la propria decisione conclusiva e i relativi presupposti giuridici e fattuali.

In definitiva, si è perfezionato il silenzio-inadempimento del Comune di Forte dei Marmi.

11. Le domande proposte dalla signora W. e dal signor D.L. ai sensi dell’art. 117 c.p.a. vanno dunque accolte e, per l’effetto, questo Tribunale accerta e dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Forte dei Marmi sulle istanze dei due ricorrenti dirette a conseguire l’autorizzazione alla vendita di giocattoli e giochi per bambini, e ordina al medesimo Comune di adottare un provvedimento espresso, conclusivo del procedimento avviato con le istanze dei ricorrenti. Si assegna a tal fine il termine perentorio di trenta giorni, decorrenti dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

Viene nominato quale Commissario ad acta, per il caso di perdurante inerzia, il Prefetto di Lucca.

12. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza, e vengono pertanto poste a carico dell’Amministrazione resistente, che dovrà rifonderle alle parti ricorrenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie entrambi per le ragioni indicate in motivazione; per l’effetto, accerta e dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sulle istanze di autorizzazione alla vendita di giocattoli e giochi per bambini proposte dai ricorrenti, e ordina al Comune di Forte dei Marmi di adottare un provvedimento espresso, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

Nomina quale commissario ad acta, in caso di ulteriore inerzia, il Prefetto di Lucca.

Condanna l’Amministrazione resistente alla refusione, in favore dei signori W. e D.L., delle spese di lite della presente causa, che vengono liquidate nella complessiva somma di euro 1.500,00 (e dunque euro 750,00 per ciascuno dei due ricorrenti), maggiorata degli accessori di legge e delle somme anticipate per il contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.