L’autunno caldo dell’allargamento UE – OBCT

Bruxelles si prepara per un autunno caldissimo sul fronte della politica di allargamento dell’Unione europea.

Basta guardare il calendario e gli appuntamenti attesi per capire come in soli quattro mesi, da settembre a dicembre, sotto la presidenza di turno irlandese del Consiglio dell’UE si assisterà a un vero e proprio tour de force per dare una spinta decisiva a un processo che solo negli ultimi mesi ha ricevuto un forte impulso politico.

Dall’attesissima proposta sulla revisione delle politiche pre-allargamento – ritardata di quasi un anno – ai negoziati di adesione con almeno quattro candidati, fino alle promesse “discussioni strategiche” tra i 27 leader in Consiglio europeo e l’annunciata redistribuzione di fondi europei tra i Paesi dei Balcani occidentali, bisognerà fare attenzione a una vasta gamma di dossier sul tavolo delle istituzioni.

Facciamo il punto.

I negoziati di adesione

Sul fronte generale della politica di allargamento si è iniziato presto, il 29 agosto, quando i cittadini islandesi hanno deciso di dire “no” al riavvio dei negoziati di adesione all’UE messi –  già in stallo dal 2013 – con un sofferto referendum popolare, chiudendo così le porte ad una possibile riapertura del “fronte nordico” dell’allargamento.

Ora la prossima data da tenere d’occhio sul calendario è il 22 settembre. Dopo due giornate che a Bruxelles sono state definite “super” per il numero record di Conferenze di adesione svolte contemporaneamente – tre il 15 giugno, quattro il 14 luglio – si profila già all’orizzonte un altro appuntamento simile a margine del prossimo Consiglio Affari generali a settembre.

“Quello che è successo oggi ci motiva tutti”, ha spiegato la commissaria per l’Allargamento, Marta Kos, al termine del “super-martedì” di luglio, in cui si sono svolte conferenze intergovernative con Albania, Moldova, Montenegro e Ucraina.

“Si sta sviluppando un’energia speciale tra i Paesi candidati, che traggono motivazione dai progressi reciproci”.

Il Montenegro punta a chiudere i 15 capitoli negoziali rimanenti (su un totale di 33), che sono “tutti nella fase finale, intorno al 90%, alcuni già al 100%”, ha spiegato il primo ministro Milojko Spajić.

Questo significa che in autunno ci si aspetta la chiusura di molti capitoli a ogni conferenza intergovernativa, compreso il capitolo 33 (Disposizioni finanziarie e di bilancio) che è legato all’adozione da parte dell’UE del pacchetto finanziario per l’adesione del Montenegro.

Podgorica dovrà concentrarsi soprattutto sul Cluster 1 – “Fondamentali”, il primo gruppo di capitoli negoziali ad essere aperto e l’ultimo a essere chiuso, mentre a Bruxelles si sta lavorando senza sosta per completare entro la fine dell’anno la bozza definitiva del Trattato di adesione del Montenegro.

Dopo la chiusura a luglio dei primi tre capitoli nel suo processo di adesione, l’Albania dovrà invece procedere rapidamente sulla chiusura dei restanti 30, se vuole mantenere vive le speranze di raggiungere l’obiettivo di completare i negoziati entro la fine del 2027.

Senza dubbio però il governo di Tirana si trova sotto pressione per  le proteste dei cittadini sul rispetto degli standard di Stato di diritto e di tutela ambientale, che hanno tutto il potenziale per influire sui negoziati di adesione, in particolare sul capitolo 27 (Ambiente e cambiamenti climatici) e sui cinque capitoli del Cluster 1.

Ucraina e Moldova rimangono legate dall’approccio “a pacchetto”, nonostante si pensasse che l’apertura del primo gruppo di capitoli negoziali il 15 giugno avesse segnato il momento di disaccoppiamento.

Ecco perché, dopo il via libera al Cluster 1 – “Fondamentali” e al Cluster 6 – “Relazioni esterne” (sette capitoli in totale), diversi alti funzionari UE ritengono che lo scenario più realistico sia l’apertura di un gruppo di capitoli alla volta, uno per ogni riunione del Consiglio Affari generali tra settembre e dicembre.

Si tratterebbe, per l’esattezza, di quattro riunioni per quattro cluster ancora chiusi: Cluster 2 – “Mercato interno”, Cluster 3 – “Competitività e crescita inclusiva”, Cluster 4 – “Agenda verde e connettività sostenibile”, Cluster 5 – “Risorse, agricoltura e coesione”.

Il raggiungimento dei parametri di riferimento provvisori (IBAR), cioè il requisito per consentire di avviare la procedura di chiusura dei capitoli negoziali, potrebbe rivelarsi il momento in cui “di fatto diventa chiaro” che la fine dell’approccio “a pacchetto” è avvenuto, avvertono le fonti.

Al momento sembra uno scenario verosimile più per la Moldova che per l’Ucraina, forse già a fine anno dopo l’apertura di tutti i cluster negoziali.

Politiche pre-allargamento e discussioni strategiche

Una delle date più attese nell’autunno caldo dell’allargamento dell’UE è senza dubbio il 30 settembre.

Dopo quasi un anno di ritardo, la Commissione pubblicherà le sue revisioni delle politiche pre-allargamento, che definiranno le prime proposte sul futuro di un’Unione con più di 27 membri.

Si tratterà di una comunicazione, vale a dire uno strumento legislativo “leggero” che definisce un approccio strategico ma senza forza giuridicamente vincolante.

La crescente enfasi sulla necessità di elaborare una nuova generazione di Trattati di adesione e di mettere in piedi meccanismi che impediscano il regresso rispetto ai principi fondamentali dell’UE dopo l’ingresso (per evitare un’Ungheria 2.0) suggerisce che la proposta con tutta probabilità si concentrerà sull’adesione di nuovi membri, piuttosto che su una riforma più ampia del funzionamento di un’Unione allargata.

È vero che le clausole di salvaguardia nei Trattati di adesione non sono una novità, ma la necessità di impedire l’ingresso di “cavalli di Troia” nell’UE e gli insegnamenti tratti dai precedenti allargamenti hanno reso prioritario a Bruxelles il rafforzamento di questi strumenti.

Secondo le anticipazioni, c’è anche il tema dei diritti di voto in risposta alla proposta di alcuni Stati dell’UE di ammettere nuovi membri senza concedere loro il potere di veto.

La Commissione ha già messo in chiaro che non è disposta a introdurre criteri di adesione aggiuntivi solo per i nuovi membri. Al contrario, “se un Paese fa passi indietro sui nostri principi fondamentali” – cioè il rispetto della democrazia e dello Stato di diritto – “le misure di salvaguardia devono essere severe”, ha anticipato la commissaria Kos.

Un’altra questione importante riguarda la possibile riduzione del numero di decisioni che richiedono l’unanimità in seno al Consiglio durante le fasi intermedie del processo di adesione di ciascun candidato, in modo da impedire che il processo diventi ostaggio di controversie bilaterali.

Sulla spinosa questione della revisione complessiva della politica di allargamento, l’unica opzione realistica sembra il passaggio all’integrazione graduale rafforzata, cioè concedere ai Paesi candidati l’accesso a determinati programmi e settori politici dell’UE prima della loro adesione formale.

La data del 30 settembre non sembra essere affatto una coincidenza.

La proposta sarà presentata appena due settimane prima che il Consiglio europeo tenga una “discussione strategica” sull’allargamento dell’UE e sulle riforme istituzionali nella riunione del 15 ottobre, come annunciato al termine dell’ultimo vertice a giugno.

Come sottolineato dalla commissaria all’Allargamento, le aspettative sono già elevate. “Sarebbe di grande aiuto” un impegno da parte dei 27 leader, “qualcosa di simile a quanto accaduto a Helsinki nel 1999”, quando i leader dell’UE si impegnarono ad accogliere nuovi membri “a partire dal 2002, non appena avessero soddisfatto i criteri”.

La redistribuzione dei fondi

Non c’è ancora una data fissata, ma è attesa per il mese di settembre anche la decisione della Commissione sulla ridistribuzione dei fondi UE nell’ambito del Piano di crescita per i Balcani occidentali.

Ad annunciarlo sono stati i portavoce del gabinetto von der Leyen, dopo la scadenza del periodo di grazia per la prima richiesta di pagamento lo scorso 30 giugno.

Come spiegato dalla Commissione, sono circa 330 milioni di euro i fondi che potranno essere redistribuiti dai pacchetti finanziari non spesi da parte dei sei partner per le riforme concordate ma non realizzate entro fine giugno 2025.

Dopo aver valutato la relazione di ciascun Paese, Bruxelles si riserva la possibilità di riassegnare i fondi, reindirizzando quelli definitivamente persi da un partner verso un altro che abbia dimostrato una maggiore capacità di attuare le riforme richieste.

Con tutta probabilità Albania, Macedonia del Nord e Montenegro vedranno aumentare i propri stanziamenti, mentre Serbia e Kosovo dovrebbero perdere parte dei finanziamenti – rispettivamente 135,9 milioni e 68,8 milioni di euro – per non aver attuato le riforme concordate durante il primo periodo di pagamento.

La Bosnia Erzegovina avrà invece tempo fino alla fine di dicembre prima che scada il suo primo periodo di grazia, per non perdere 373,9 milioni di euro (su un totale di 1,1 miliardi), dopo aver già lasciato per strada più di 100 milioni a causa dei ritardi nell’adozione dell’agenda di riforme nel 2025.