La PA può assumere “consulenti gratis”? La Corte dei Conti dice sì, ma con regole ferree

Un Comune, come tanti altri, si è trovato a dover affrontare una sfida complessa: portare avanti progetti strategici senza avere in organico le competenze necessarie. Digitalizzazione, valorizzazione del patrimonio pubblico, marketing turistico: per realizzare questi obiettivi servivano cervelli d’eccezione.

La soluzione individuata è stata quella di rivolgersi a professionisti esterni di altissimo profilo, disposti a mettersi in gioco senza chiedere un compenso. L’unico costo a carico dell’ente sarebbe stato il rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno per le trasferte legate all’incarico.

Un’idea intelligente, ma che sollevava interrogativi non da poco per la Pubblica Amministrazione. È legittimo per un ente locale avvalersi di collaborazioni a titolo completamente gratuito? I rimborsi per le trasferte vanno considerati come normali spese di missione? E quali limiti di bilancio si applicano, ora che molti vecchi tetti di spesa sono stati cancellati?

Per avere certezze, il sindaco ha interpellato la Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti, l’organo che vigila sulla corretta gestione delle risorse pubbliche e sulla legalità della spesa degli enti territoriali.

Il caso

Ogni anno la Pubblica Amministrazione affida numerosi incarichi a consulenti e professionisti esterni. La legge lo consente, ma solo a determinate condizioni. L’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 165 del 2001 stabilisce che gli enti possono ricorrere a collaborazioni esterne quando all’interno non ci sono dipendenti con le qualifiche tecniche adatte a svolgere un determinato compito.

Nel caso specifico, il Comune aveva già predisposto un regolamento interno che autorizzava questo tipo di collaborazioni. L’obiettivo era acquisire, per un periodo limitato, le competenze di esperti in grado di supportare l’amministrazione in progetti specifici. Le convenzioni previste avrebbero coperto ambiti come la modernizzazione dei servizi, la valorizzazione del patrimonio pubblico e le strategie di marketing territoriale.

I professionisti scelti, persone di particolare e comprovata specializzazione, avrebbero lavorato senza percepire un compenso in denaro. L’unico onere per le casse pubbliche sarebbe stato il rimborso delle spese di missione preventivamente autorizzate e documentate.

La domanda che il Comune ha sottoposto alla Corte dei Conti era articolata in tre punti. Primo: è davvero possibile stipulare un contratto di collaborazione professionale del tutto gratuito, o la norma che richiede la preventiva determinazione del “compenso” impone per forza un corrispettivo in denaro? Secondo: quei rimborsi spese per le trasferte vanno equiparati alle missioni dei dipendenti e degli amministratori, e quindi soggetti agli stessi limiti? Terzo: l’assenza di un compenso economico esonera l’ente dal rispetto dei tetti di spesa che la legge, fino a qualche anno fa, imponeva per studi e consulenze?

Le motivazioni del giudice

Il Collegio della Corte dei Conti, dopo aver verificato la regolarità della richiesta, ha sviluppato un ragionamento che tocca i punti cardine della questione, offrendo un orientamento chiaro per tutta la Pubblica Amministrazione.

Sul tema della gratuità, i magistrati hanno richiamato una linea interpretativa ormai consolidata nella giurisprudenza amministrativa e civile. L’articolo 7, comma 6, del d.lgs. 165/2001, quando parla di “compenso”, non intende necessariamente una somma di denaro. Il vantaggio per il professionista può arrivare anche da strade diverse: visibilità, arricchimento del curriculum, opportunità di relazioni professionali, o altre utilità economicamente apprezzabili.

Come ha chiarito il Consiglio di Stato, “il contratto di collaborazione a titolo gratuito costituisce comunque un negozio patrimoniale e l’utilità economica perseguita dal professionista può essere rappresentata anche da vantaggi indiretti, reputazionali o curriculari, e non necessariamente da un corrispettivo monetario” (Cons. St. sez. V, sent. 3 ottobre 2017, n. 4614). La Cassazione ha ribadito che il vantaggio economico del professionista “può consistere anche in utilità indirette, ritorni professionali, accrescimento dell’immagine o altre utilità economicamente apprezzabili” (Cass. civ, sez. II, ord. 20 marzo 2025, n. 7431).

La Corte dei Conti ha quindi dato il via libera alle convenzioni gratuite, ma a una condizione: tutte le altre regole previste dalla legge devono essere rispettate. In particolare, l’incarico deve essere temporaneo, il professionista deve avere una comprovata specializzazione, l’ente deve dimostrare di non poter utilizzare personale interno, e l’oggetto e la durata della collaborazione vanno definiti con chiarezza.

Inoltre, dove serve, va espletata una procedura comparativa per scegliere il miglior candidato. “La scelta della gratuità deve essere espressamente motivata, oltre che chiaramente accettata dal soggetto incaricato” , si legge nella deliberazione.

Sul fronte dei rimborsi spese, i giudici hanno tracciato una linea netta per la corretta gestione contabile nella Pubblica Amministrazione. Le trasferte dei collaboratori esterni non sono missioni come quelle dei dipendenti. Il funzionario che viaggia per lavoro lo fa in quanto legato all’ente da un rapporto organico. Il professionista esterno, invece, si sposta per eseguire una prestazione contrattuale. Di conseguenza, i rimborsi non vanno imputati ai capitoli di spesa per le missioni del personale, ma devono essere considerati parte integrante del costo complessivo dell’incarico professionale. “I relativi rimborsi non devono essere imputati ai capitoli concernenti le missioni del personale o degli amministratori, ma devono invece essere considerati parte del costo complessivo dell’incarico conferito”.

Sul fronte dei limiti di spesa, i giudici hanno ricordato che il vecchio tetto del 20% sulla spesa per studi e consulenze, previsto dal decreto-legge 78 del 2010, è stato abolito nel 2020. Oggi il legislatore ha scelto di non imporre più vincoli specifici per singole voci di spesa, ma di vigilare sul rispetto degli equilibri complessivi del bilancio.

Questo non significa che la Pubblica Amministrazione sia libera di spendere come vuole. Ogni incarico esterno deve essere giustificato da un programma approvato dal Consiglio comunale e deve rientrare tra le attività istituzionali dell’ente. La spesa deve essere compatibile con la capacità finanziaria del Comune e rispettare i principi di economicità e sana gestione.

La Corte ha inoltre richiamato l’articolo 3, comma 55, della legge n. 244 del 2007, che impone agli enti locali di affidare incarichi di collaborazione autonoma solo per attività istituzionali stabilite dalla legge o previste in un programma approvato dal Consiglio.

La deliberazione della Sezione ligure, nel dare il suo parere favorevole all’ente locale, ha quindi tracciato un percorso chiaro per tutta la Pubblica Amministrazione. Un Comune può avvalersi di collaborazioni esterne gratuite, riconoscendo solo il rimborso delle spese di trasferta. I rimborsi vanno contabilizzati come costo dell’incarico e non come missioni. I vecchi tetti di spesa non ci sono più, ma restano in vigore i principi generali di programmazione e sostenibilità finanziaria.

Per gli incarichi di importo superiore a 5.000 euro, infine, scatta l’obbligo di trasmettere gli atti alla Corte dei Conti. Una decisione che offre agli amministratori pubblici uno strumento in più per attrarre talenti senza appesantire il bilancio.