Consiglio di Stato, sezione II, sentenza 8 luglio 2026, n. 5459

FATTO E DIRITTO

1. La società Colacem s.p.a. proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per domandare l’accertamento del silenzio-assenso, ovvero, in subordine, del silenzio-inadempimento, asseritamente formatosi sull’istanza presentata il 20 luglio 2020 dalla società stessa, ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020, per ottenere dal Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a. (“il GSE”) il ritiro del provvedimento del 10 novembre 2016, prot. GSE/P20160088301, con il quale il GSE aveva rigettato la richiesta di verifica e certificazione (RVC) a consuntivo n. 0115705054114R023 presentata con riferimento a un intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nel processo di produzione del cemento bianco all’interno dello stabilimento della Colacem s.p.a. sito in Ghigliano (PG).

2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. adito respingeva la domanda principale e dichiarava improcedibile la domanda subordinata per sopravvenuta carenza d’interesse dichiarata dalla stessa ricorrente.

3. La Colacem s.p.a. ha proposto appello avverso la sentenza contestando le ragioni del rigetto della domanda principale.

4. Il GSE si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

5. In vista dell’udienza, il GSE ha depositato una memoria per eccepire l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse e sostenere, comunque, la sua infondatezza.

6. L’appellante ha depositato una memoria di replica.

7. Entrambe le parti hanno presentato istanza di passaggio in decisione senza discussione orale.

8. Alla pubblica udienza del 9 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente, va dato atto che il 29 aprile 2026 l’appellante ha depositato una istanza di rinvio dell’udienza pubblica già calendarizzata per la trattazione dell’appello al fine di consentire al GSE di pronunciarsi sulla domanda di decurtazione dell’incentivo dalla stessa presentata il 10 febbraio 2026 ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28.

Tuttavia, nella successiva memoria, depositata il 19 maggio 2026, l’appellante non ha insistito nella richiesta di rinvio e il 5 giugno 2026 ha depositato istanza di passaggio del giudizio in decisione, senza discussione, all’udienza pubblica del 9 giugno 2026, per il che l’istanza del 29 aprile deve intendersi, tacitamente, rinunciata e non occorre provvedere in proposito. Ad ogni modo nel merito la stessa non potrebbe essere accolta non integrando i presupposti richiesti dall’art. 73 c.p.a.

10. In rito, può prescindersi dall’esame dell’eccezione di improcedibilità dell’appello poiché esso si appalesa infondato nel merito.

11. Con un unico motivo di gravame, la Colacem s.p.a. critica la sentenza appellata, in primo luogo, per avere escluso che l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20 della l. n. 241/1990 si applichi ai provvedimenti di secondo grado, anche quando l’esercizio del potere sia doveroso.

L’assunto sarebbe meritevole di censura sia perché la giurisprudenza avrebbe escluso che il riesame previsto dall’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, sia riconducibile nell’ambito dell’esercizio dei poteri di secondo grado, essendo finalizzato, invece, alla verifica della sussistenza di nuovi e diversi presupposti per una differente regolazione del rapporto amministrativo, sia perché la limitazione all’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso postulata dal T.A.R. non troverebbe fondamento nell’art. 20 della l. n. 241/1990, trattandosi di un istituto di portata generale la cui applicabilità è esclusa nelle sole ipotesi espressamente previste dal legislatore al comma 4 dello stesso art. 20.

In secondo luogo, la sentenza sarebbe erronea anche laddove afferma che il silenzio-assenso non è configurabile in materia di incentivazione energetica in ragione della deroga di cui all’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990, nella parte in cui sottrae dal campo di applicazione dell’istituto i procedimenti riguardanti l’ambiente, tra cui rientrerebbe la disciplina riferibile al settore degli incentivi per il risparmio energetico e al rispetto degli impegni internazionali sui cambiamenti climatici.

L’orientamento giurisprudenziale fatto proprio dal giudice di primo grado, secondo cui, in materia di incentivi connessi agli interventi di efficientamento energetico, non sarebbero configurabili ipotesi di silenzio-assenso, alla stregua dell’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990 che esclude da tale istituto gli “atti e provvedimenti riguardanti […] l’ambiente”, non sarebbe pertinente al caso di specie, nel quale l’istanza presentata al GSE non avrebbe per oggetto l’adozione di provvedimenti suscettibili di incidere sull’ambiente, ma esclusivamente la spettanza o meno dei titoli di efficienza energetica per un intervento di efficientamento già eseguito, mentre le “eccezioni categoriali” alla regola generale del silenzio-assenso, poste dall’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990, vanno interpretate in maniera restrittiva; in particolare, se i provvedimenti che concedono gli incentivi per gli interventi di efficienza energetica in vista e al fine della realizzazione degli interventi stessi hanno un effetto sull’ambiente, in quanto incoraggiano misure di contrasto al cambiamento climatico, altrettanto non potrebbe dirsi per gli atti che ripristinano la correttezza del rapporto amministrativo dopo la realizzazione degli interventi stessi, giacché, in questo caso, gli effetti non interesserebbero l’ambiente e il clima, ma esclusivamente il patrimonio dell’impresa, a meno di avallare una nozione di effetto indiretto che, connotata da una estrema latitudine, sarebbe sostanzialmente riferibile a qualunque attività economica umana.

12. Il motivo è infondato perché in contrasto con l’univoco orientamento di questo Consiglio secondo il quale l’istituto del silenzio-assenso non è applicabile nei procedimenti per l’ottenimento ovvero per il mantenimento degli incentivi per la produzione di energia da fonte rinnovabile, in quanto rientranti nella materia ambientale e, pertanto, nel novero delle deroghe previste dal comma 4 dell’art. 20 della l. n. 241/1990 (ex aliis, C.d.S., Sez. II, 7 aprile 2026, n. 2765; 23 marzo 2026, n. 2434; 1° settembre 2025, n. 7164; 23 giugno 2025, nn. 5437 e 5440; 14 dicembre 2023, n. 10808; Sez. IV, 14 maggio 2018, n. 2859).

Sulla riconduzione a tale materia della disciplina degli incentivi oggetto di causa, è stato chiarito che tanto discende dal fatto che la disciplina in questione risulta sussumibile nella materia ambientale «sotto il profilo dell’esigenza di contenimento dell’impiego di materie prime e di riduzione delle emissioni inquinanti e clima-alteranti, in attuazione degli obblighi nazionali il cui rispetto è imposto dall’Unione europea per garantire il raggiungimento degli obiettivi quantitativi a tutela dell’ambiente delineati nel protocollo di Kyoto» (C.d.S., Sez. II, 23 giugno 2025, n. 5437; 25 marzo 2022, n. 2196), e ciò alla luce del chiaro tenore del primo considerando della direttiva UE n. 28 del 23 aprile 2009 cui è stata data attuazione con il d.lgs. n. 28/2011 (cfr. C.d.S., Sez. II, 6 febbraio 2026, n. 969, e n. 2196/2022 cit.).

A questo riguardo, si è ricordato, inoltre, che «anche la giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. ad esempio sentenza n. 119/2010) riconosce la normativa relativa agli “impianti che utilizzano fonti rinnovabili” ed alla “gestione delle fonti energetiche in vista di un efficiente approvvigionamento presso i diversi ambiti territoriali” come “espressione della competenza statale di natura esclusiva in materia di tutela dell’ambiente”» (C.d.S., Sez. II, 26 novembre 2025, n. 9304).

La circostanza che nel caso in esame si verta della spettanza dei titoli di efficienza energetica per un intervento di efficientamento che è stato già eseguito non muta i termini della questione, in quanto la finalità della concessione degli incentivi statali per l’efficientamento energetico e quindi la pertinenza della stessa alla materia ambientale non muta in base al momento del riconoscimento dell’incentivo.

Esclusa così in radice l’applicabilità dell’istituto del silenzio-assenso, rimane assorbita ogni ulteriore considerazione sul punto.

13. Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

14. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.