Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 2 luglio 2026, n. 5283

FATTO

1. La cooperativa sociale Ambiente e Lavoro onlus ha impugnato il provvedimento con cui Roma capitale ha approvato la nuova graduatoria e disposto, a seguito di annullamento in autotutela della precedente determinazione, l’aggiudicazione a favore della Cooperativa San Saturnino e il rilascio del nulla osta alla stipula dell’accordo quadro relativo al lotto 4 della procedura aperta per l’affidamento e la gestione del servizio di Pronto intervento sociale. Più precisamente la stazione appaltante, all’esito del ricorso della San Saturnino, ha proceduto alla correzione della graduatoria, rilevando che la commissione giudicatrice ha attribuito il punteggio di 8 punti per il criterio n. 4 alla Cooperativa sociale Ambiente e Lavoro a fronte della sola autocertificazione presentata in luogo della necessaria dichiarazione di un ente terzo, come previsto dalla lex specialis e dalle FAQ pubblicate su Tuttogare.

Nel giudizio di primo grado si sono costituite Roma capitale e la controinteressata. Quest’ultima ha proposto ricorso incidentale.

Il T.A.R. adito ha rigettato sia il ricorso principale sia quello incidentale, compensando le spese. Nella sentenza si legge che: «le caratteristiche di contesto… e le caratteristiche generali dell’esecuzione del servizio, rimesso all’alta intensità della manodopera da impiegare, ponessero ai fini della valorizzazione dell’offerta tecnica, quale condizione indefettibile, una prova concreta del grado di formazione, non sostituibile con una (generica) dichiarazione del legale rappresentante dell’operatore economico (o, peggio, un impegno giuridico alla formazione)… ne deriva che il supplemento premiale previsto dall’art. 18.1 del disciplinare di gara non potesse che essere riconosciuto, per tutti i concorrenti in gara, dalla qualificata certificazione dell’organismo formatore in merito ad una credenziale preventivamente acquisita (“corsi o eventi di formazione svolti da enti terzi – precedenti alla presentazione dell’offerta”): il che trova conferma nella risposta alla FAQ n. 20 (“per organismo si intenda l’ente che, a seguito della frequentazione dell’evento/corso di formazione, rilascia i relativi attestati”)».

2. Avverso tale sentenza l’originaria ricorrente ha proposto appello, lamentando: 1) la violazione dell’art. 4 del capitolato, oltre che degli artt. 1362, 1363 e 1366 c.c. e del favor partecipationis, in quanto il capitolato prescrive la produzione di una dichiarazione dell’organismo, termine sempre riferito all’operatore economico partecipante alla gara, e non di un terzo, come confermato dall’uso del singolare e non del plurale, corrispondente ai plurimi enti di formazione, di cui si menzionano le attestazioni, diverse dalla mera dichiarazione richiesta all’operatore economico, e come imposto dalla necessaria indicazione anonima degli operatori, mentre la FAQ del 9 gennaio 2025 non può apportare integrazioni o modifiche alla lex specialis.; 2) l’omessa pronuncia e/o la carenza assoluta di motivazione sul motivo di ricorso, con cui si è denunciata la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e la mancata valutazione delle proprie controdeduzioni.

Si sono costituite sia l’amministrazione resistente sia la controinteressata, che hanno concluso per il rigetto dell’appello principale.

La controinteressata ha anche proposto appello incidentale, denunciando: 1) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato, con motivazione inconferente, il motivo del ricorso incidentale relativo all’attribuzione alla cooperativa concorrente di 18 punti per il criterio quantitativo della pregressa esperienza, nonostante l’omessa produzione della documentazione necessaria a dimostrazione; 2) l’erroneità della sentenza nella parte cui ha dichiarato improcedibile la propria istanza di accesso, nonostante l’Amministrazione abbia osteso solo parte della documentazione di gara richiesta e necessaria per le proprie difese.

L’appellante e Roma capitale hanno concluso per il rigetto dell’appello incidentale.

All’udienza del 18 giugno 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

3. Preliminarmente deve rigettarsi l’eccezione di inammissibilità-improcedibilità, formulata dalla Cooperativa Sociale San Saturnino Onlus, in virtù de passaggio in giudicato della sentenza n. 8922/2026, che ha dichiarato la cessazione della materia del contendere in ordine all’impugnazione dell’originaria aggiudicazione, ma non può riferirsi agli atti successivi estranei al giudizio.

Ad ogni modo, l’appello principale è infondato, sebbene la motivazione della sentenza impugnata debba essere integrata.

3.1. Il disciplinare prevede, in relazione al sub-criterio in esame, che “il concorrente dovrà produrre una dichiarazione dell’Organismo che attesti che almeno il 50% (arrotondato all’unità superiore) del gruppo di lavoro proposto in gara abbia effettuato e conseguito l’attestazione relativa a corsi o eventi di formazione svolti da enti terzi -precedenti alla presentazione dell’offerta – ed esclusa la formazione obbligatoria in merito alla sicurezza del lavoro, sui seguenti temi…”. Secondo l’appellante la dichiarazione necessaria ai fini dell’attribuzione del punteggio in esame deve provenire dallo stesso concorrente. Si tratta di una interpretazione che, però, contrasta con il tenore letterale del disciplinare, che, in questa clausola, distingue il concorrente dal soggetto che rende la dichiarazione, qualificato come organismo. Invero, laddove fosse stata sufficiente un’autocertificazione, il disciplinare avrebbe stabilito che il concorrente deve dichiarare o che deve produrre una sua dichiarazione e non, invece, che deve produrre la dichiarazione di un altro soggetto. Neppure il criterio sistematico depone per l’interpretazione proposta dall’appellante, visto che nel disciplinare si fa spesso riferimento ai partecipanti alla gara come concorrenti o come operatori economici.

In definitiva, il criterio letterale depone in senso chiaro per la necessità di produrre la dichiarazione proveniente da un soggetto terzo, che, come precisato dalla stazione appaltante, con il chiarimento reso, va identificato nell’ente di formazione. Tale chiarimento non ha determinato alcuna modifica della lex specialis, risultando del tutto in linea con la stessa, per cui può assumere un ulteriore valore interpretativo ai sensi dell’art. 1362 c.c., che stabilisce la rilevanza ai fini interpretativi del complessivo comportamento delle parti.

3.2. Il secondo motivo, con cui si è denunciata l’omessa pronuncia e/o la carenza assoluta di motivazione sul motivo di ricorso, avente ad oggetto la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 e la mancata valutazione delle proprie controdeduzioni, non può trovare accoglimento. In primo luogo la disciplina della l. n. 241 del 1990 non è applicabile alle procedure di evidenza pubblica, oggetto di una regolamentazione di carattere speciale (v. in questo senso C.d.S., Sez. V, 25 settembre 2019, n. 6432, secondo cui le garanzie procedimentali previste dalla l. 7 agosto 1990, n. 241 non trovano applicazione in relazione alla proposta di aggiudicazione, che fa nascere in capo all’interessato solo una mera aspettativa alla definizione positiva del procedimento stesso). A ciò si aggiunga che l’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 espressamente esclude, nell’ultimo periodo, la sua applicazione alle procedure concorsuali, nelle quali ricadono quelle di evidenza pubblica (così C.d.S., Sez. V, 17 settembre 2025, n. 7352).

4. Dal rigetto dell’appello principale deriva l’improcedibilità per difetto di interesse del primo motivo dell’appello incidentale, avente ad oggetto l’attribuzione alla cooperativa concorrente di 18 punti per il criterio quantitativo della pregressa esperienza.

In ordine al secondo motivo di appello incidentale, avente ad oggetto l’istanza di accesso formulata, deve rilevarsi che la stessa istanza è stata proposta nell’ambito del giudizio relativo alla prima aggiudicazione e rigettata con ordinanza T.A.R. Lazio, Roma, n. 4767 del 2026 (oggetto, peraltro, di impugnazione: vedi documentazione prodotta dalla stessa Cooperativa San Saturnino). Si tratta, dunque, di una questione su cui non è possibile alcuna pronuncia stante il principio del ne bis in idem, di cui sono espressione la disciplina della litispendenza e continenza.

5. In definitiva, l’appello principale deve essere rigettato, mentre quello incidentale deve essere in parte dichiarato improcedibile ed in parte inammissibile.

Le spese dell’Amministrazione e dell’appellante incidentale, liquidate come in dispositivo, devono essere poste a carico dell’appellante principale, soccombente nei confronti di entrambe le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, rigetta quello principale e dichiara, in parte improcedibile ed in parte inammissibile, quello incidentale.

Condanna l’appellante principale alla refusione, a favore della resistente e della controinteressata, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000,00 per ciascuna parte, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.