Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 8 giugno 2026, n. 4590

FATTO E DIRITTO

1. Con atto notificato in data 15 gennaio 2026 e depositato il successivo 22 gennaio il Comune di Sperlonga ha interposto appello avverso la sentenza del T.A.R. per il Lazio, Latina, Sez. I, 9 dicembre 2025, n. 1005, avente ad oggetto ottemperanza all’ordinanza di assegnazione somme n. 631 del 5 luglio 2013, emessa, ai sensi dell’art. 553 c.p.c., dal G.E. presso il Tribunale ordinario di Latina, Sezione distaccata di Terracina, notificata il 19 dicembre 2025, con cui il primo giudice, in esecuzione del titolo azionato ha: a) assegnato “al Comune di Sperlonga il termine di sessanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza, ovvero dalla sua notificazione a cura della ricorrente, per il compimento degli incombenti occorrenti alla esecuzione dell’ordinanza indicata in epigrafe”; b) disposto che, “allo spirare del termine sub a), ove perduri l’inadempimento, all’esecuzione provveda, entro i successivi sessanta giorni, in qualità di commissario ad acta, il Prefetto di Latina o altro funzionario da lui delegato, che sarà insediato su sollecitazione di parte ricorrente”; c) posto “a carico del Comune di Sperlonga il compenso del commissario, liquidato in complessivi euro 1.000,00 (mille,00), salvo conguaglio da corrispondere su domanda del commissario stesso, cui dovrà essere allegata una documentazione relazione sull’attività svolta”; d) condannato “il Comune di Sperlonga al pagamento delle spese del giudizio”, liquidate “in euro 5.000,00 (cinquemila,00), oltre ad accessori di legge e rifusione del contributo unificato versato”.

1.1. A sostegno del decisum l’appellata sentenza premette che con l’ordinanza n. 631/2013 “al creditore odierno” avv. M. “è stata assegnata, ai sensi dell’art. 553 c.p.c., la somma di euro 950.000,00, oltre agli accessori di legge e le spese di lite nella misura ivi liquidata, a carico del terzo pignorato Comune di Sperlonga”, aggiungendo che “l’ordinanza in parola, munita della formula esecutiva, è stata notificata al Comune di Sperlonga il 1° agosto 2013 ed al Consorzio degli Acquedotti riuniti degli Aurunci in liquidazione, debitore, il 24 ottobre 2013, ai sensi e per gli effetti dell’art. 14, comma 1, d.l. 31 dicembre 1996 n. 669, conv. nella l. 28 febbraio 1997 n. 30”.

Il primo giudice, dopo avere rilevato che “l’ordinanza de qua ha acquisito carattere definitivo, stante l’esaurirsi dei possibili ricorsi contro di essa, giuste le sentenze del Tribunale ordinario di Latina, sez. I civ., 27 marzo 2020 n. 625, della Corte di cassazione, sez. III civ., 12 dicembre 2022 n. 18455 e della Corte d’appello di Roma, sez. I civ., 13 settembre 2023 n. 5736, come da documentazione versata in atti dalla parte ricorrente” e che “l’ente locale intimato non risulta aver provveduto a corrispondere quanto dovuto alla ricorrente sulla base del suddetto provvedimento giurisdizionale”, ha statuito conclusivamente per l’accoglimento del ricorso.

2. A sostegno dell’appello il Comune, non costituito in prime cure, ha formulato i seguenti quattro motivi di appello:

I) error in procedendo et in iudicando: mancato rilievo della non integrità del contraddittorio ex art. 114, comma 1, c.p.a., derivante dalla omessa evocazione in giudizio del Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci in liquidazione – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 78 ss. c.p.c. e 80 c.p.c., applicabili in virtù del rinvio ex art. 39 c.p.a. – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 24 e 111 Cost., nonché dell’art. 114, comma 1, c.p.a.

In tesi del Comune la sentenza di prime cure sarebbe violativa del disposto dell’art. 114, comma 1, c.p.a., per non essere stato correttamente istaurato il contradditorio nei confronti del debitore esecutato, litisconsorte necessario, da evocare obbligatoriamente in giudizio – se del caso anche a seguito di apposito provvedimento di integrazione del contraddittorio ex art. 27 c.p.a. – ovvero il Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci, che, come risultante da precedenti giudizi, era privo di rappresentanza giuridica e di sede, per cui, in applicazione del combinato disposto degli artt. 78 e 80 c.p.c., si doveva richiedere la nomina di un curatore speciale.

Erroneamente nella epigrafe del ricorso di primo grado il ricorrente aveva indicato, quale parte alla quale notificare l’atto, il “Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci in liquidazione, C.F. 00102940608, in persona del Curatore speciale, Avv. Domenico Buzzacconi, giusto decreto del Tribunale di Cassino n. 6548/2017 […]”; e pedissequamente, nella impugnata sentenza n. 1057/2025 il T.A.R. per il Lazio, Latina aveva indicato in epigrafe, quale parte evocata in giudizio, il “Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci in liquidazione, in persona del curatore speciale nominato dal Tribunale ordinario di Cassino giusto decreto 11 aprile 2017 n. 6548, non costituito in giudizio”, posto che l’istanza per la nomina del curatore speciale dovrebbe essere riferibile al singolo giudizio, dovendo essere rivolta al presidente dell’ufficio giudiziario davanti al quale s’intende proporre la causa, con la conseguenza che, nella specie, l’istanza finalizzata alla individuazione del soggetto al quale notificare il ricorso per l’ottemperanza, da introdurre innanzi al T.A.R per il Lazio, Sezione staccata di Latina, non poteva certamente essere rivolta al Tribunale ordinario di Cassino.

Peraltro, secondo la prospettazione di parte appellante, dal decreto del Tribunale di Cassino n. 6548 dell’11 aprile 2017, emesso nell’ambito del procedimento di volontaria giurisdizione n. 1884/16 V.G., non emergerebbe il benché minimo collegamento con il giudizio di ottemperanza (rispetto alla cui introduzione, per altro, il predetto decreto era precedente di ben otto anni);

II) error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112 ss. c.p.a. – radicale difetto di accertamento, e conseguentemente di motivazione, in ordine alla persistenza del rapporto di obbligazione tra il terzo pignorato Comune di Sperlonga e il debitore esecutato Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci.

In ogni caso, in tesi del Comune appellante, vi sarebbe l’insussistenza del rapporto di obbligazione tra il terzo pignorato Comune di Sperlonga e il debitore esecutato Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci, come risultante dalla ordinanza della Cassazione, Sez. II, n. 4531, dell’11 febbraio 2022, nonché dal certificato rilasciato dalla Corte d’appello di Roma, Ufficio ruolo generale affari civili, in data 5 giugno 2023, attestante la mancata riassunzione ex art. 392 c.p.c. del giudizio inerente detto rapporto a seguito dell’annullamento con rinvio da parte della Corte di cassazione, con conseguente estinzione dell’intero giudizio ex art. 393 c.p.c. e travolgimento della sentenza del Tribunale ordinario di Cassino n. 300/2013, riferita al credito vantato dal Consorzio nei confronti del Comune di Sperlonga;

III) error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112 ss. c.p.a. – radicale difetto di accertamento, e conseguentemente di motivazione, in ordine alla definitività del titolo tra il creditore procedente e il debitore esecutato, costituito dal d.i. del Tribunale ordinario di Cassino n. 40 del 28 gennaio 2013. Rispetto a tale questione il Consorzio avrebbe potuto e dovuto prendere posizione, qualora fosse stato (il che non era avvenuto) evocato in giudizio;

IV) error in iudicando: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112 ss. c.p.a. – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, comma 1-bis, ultimo periodo, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in l. 28 febbraio 1997, n. 30, che fissa per l’esazione degli importi recati dalle ordinanze di assegnazione somme emesse in danno delle PP.AA. il termine decadenziale annuale, la cui maturazione è rilevabile anche d’ufficio.

2.1. Il Comune appellante, a sostegno delle articolate censure ha prodotto documenti.

3. Si è costituito l’avvocato M., instando per il rigetto dell’appello e controdeducendo a tutti i motivi di gravame.

4. In vista dell’udienza fissata per la trattazione di merito il Comune di Sperlonga ha depositato memoria di discussione e l’avv. M. memoria di replica.

5. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza camerale del 16 aprile 2026.

6. In limine litis va evidenziato come siano del tutto ammissibili le censure formulate dal Comune nella presente sede di appello e la documentazione prodotta a sostegno,

6.1. Secondo un orientamento ormai tradizionale, infatti, il divieto di motivi nuovi in appello nell’ambito del processo amministrativo costituisce la logica conseguenza dell’onere di specificità di quelli di impugnazione (in primo grado) del provvedimento amministrativo, e più in generale dell’onere di specificazione della domanda da parte di chi agisce in giudizio ed è pertanto riferibile, all’attore (il ricorrente) e non anche al convenuto (la parte resistente o il controinteressato) (ex multis C.d.S., Sez. V, 22 agosto 2024, n. 7206; Sez. III, 11 luglio 2022, n. 5796).

6.2. Inoltre, in conformità con la costante giurisprudenza, anche di questa Sezione, il divieto di nuovi documenti in appello, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., “è pacificamente applicabile nei soli confronti dell’appellante che sia stato ricorrente in primo grado; non nei confronti dell’appellante già resistente in primo grado, il quale può dedurre qualunque motivo di impugnazione della sentenza e può addurre prove anche non prodotte nel giudizio di primo grado” (cfr. ex multis C.d.S., Sez. V, 26 giugno 2024, n. 5636; ord. 17 marzo 2023, n. 2779; Sez. VII, 28 giugno 2022, n. 5385; Sez. II, 4 maggio 2022, n. 3476; Sez. IV, 4 aprile 2022, n. 2448).

7. Ciò posto, nel delibare i motivi di appello, va prioritariamente esaminato il primo motivo, che, in quanto fondato sulla violazione del contraddittorio prescritta dall’art. 114 c.p.a., riveste carattere assorbente, come del resto ritenuto da parte appellante, comportando il suo accoglimento la rimessione al primo giudice, ex art. 105 c.p.a. (cfr. ex multis C.d.S., Sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10948; Sez. V, 26 maggio 2015, n. 2667).

7.1. Il motivo è fondato in quanto ai sensi dell’art. 114, comma 1, c.p.a.: “1. L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta; l’azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza”.

Pertanto l’art. 114, comma primo, c.p.a. prescrive che il ricorso per l’ottemperanza debba essere notificato a tutte le parti del giudizio definito con il provvedimento della cui esecuzione si tratta, per cui non è condivisibile, avuto riguardo all’espressa previsione de qua, la prospettazione attorea, secondo la quale, una volta divenuta definitiva l’ordinanza recante l’assegnazione delle somme di denaro a carico del terzo debitore sarebbero irrilevanti le vicende attinenti il rapporto tra debitore esecutato e terzo debitor debitoris, nonché il rilievo che la violazione del contraddittorio potrebbe essere fatta valere solo dal soggetto pretermesso.

Infatti la norma indica le parti necessarie del giudizio di ottemperanza, inserendo nel litisconsorzio necessario la pubblica amministrazione e tutte le altre parti del giudizio definito con la sentenza o il lodo da eseguire.

Va pertanto al riguardo valorizzata la valenza trilaterale del rapporto debitore esecutato/debitor debitoris/creditore procedente, avendo riguardo al titolo azionato.

7.2. Ciò del resto, in conformità con la giurisprudenza amministrativa che, nel caso di giudizio di ottemperanza avente a oggetto l’esecuzione di un’ordinanza di assegnazione di somme ex art. 553 c.p.c. all’esito di un pignoramento presso terzi, ritiene che il ricorso debba essere notificato a tutte le parti della procedura di pignoramento presso terzi del cui provvedimento conclusivo si chiede l’esecuzione e, pertanto, oltre che all’amministrazione-terzo pignorato, anche al privato debitore originario (T.A.R. Lazio, Sez. I-bis, 22 aprile 2020, n. 4088; 31 ottobre 2018, n. 10522; C.d.S., Sez. V, 26 maggio 2015, n. 2667 che ha evidenziato che il giudizio di pignoramento presso terzi si svolge necessariamente, ex art. 543 c.p.c. anche nei confronti del debitore, atteso che “Il pignoramento di crediti del debitore verso terzi o di cose del debitore che sono in possesso di terzi, si esegue mediante atto notificato al terzo e al debitore a norma degli articoli 137 e seguenti”).

7.3. In assenza di mancata notifica al debitore originario del ricorso di ottemperanza su una ordinanza di assegnazione di somme ex art. 553 c.p.c., il contradditorio non può dirsi, quindi, completo ma il ricorso non è, tuttavia, inammissibile perché nel giudizio di ottemperanza manca una norma analoga a quella contemplata per il rito ordinario dall’art. 41, comma 2, c.p.a., secondo cui la notifica ad almeno uno dei controinteressati rende inammissibile il ricorso (T.A.R. Lazio, Sez. I-bis, 22 aprile 2020, n. 4088; T.A.R. Campania, Sez. VIII, ord. 21 marzo 2018, n. 1734; C.d.S., Sez. III, 28 ottobre 2013, n. 5162). Solo la mancata notifica all’amministrazione rende, infatti, il ricorso inammissibile e l’omessa notifica alle altre parti del giudizio da cui deriva il giudicato da ottemperare comporta solo che debba essere integrato il contraddittorio; ciò in disparte dal rilievo che, ad avviso del collegio, nell’ipotesi di specie vertendosi non sull’ottemperanza di una sentenza amministrativa di annullamento, ma di un’ordinanza, emessa in sede civile, di assegnazione di somme di denaro, si applicano i principi civilistici in materia di litisconsorzio, ex art. 102 c.p.a.

Peraltro, il rilievo dedotto da parte appellata che il difetto di contraddittorio possa essere fatta valere solo dalla parte pretermessa, contrasta con la costante giurisprudenza secondo cui il difetto di contraddittorio è rilevabile anche d’ufficio [da ultimo C.d.S., Sez. V, 25 novembre 2025, n. 9242, secondo cui “Il difetto di contraddittorio deve essere rilevato anche di ufficio in ogni stato e grado del processo (v., tra le altre, Ad. plen., 25 marzo 1996, n. 2, secondo cui, in difetto di una specifica pronuncia sul punto da parte del giudice di primo grado, ben può il giudice d’appello esaminare anche d’ufficio la questione dell’integrità del contraddittorio; C.d.S., Sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10948, secondo cui il motivo d’appello concernente il difetto del contraddittorio è ammissibile, benché si tratti di vizio non dedotto in primo grado, trattandosi di questione che comunque sarebbe rilevabile d’ufficio anche in sede di appello, fermo restando l’obbligo di indicarla alle parti ex art. 73, comma 3, c.p.a. … v., da ultimo, anche Cass., Sez. 6-3, 2 dicembre 202, n. 38024, e Cass., Sez. un., 29 agosto 2025, n. 24172″].

Ciò in disparte dal rilievo che giammai la violazione del contraddittorio potrebbe essere fatta valere dal debitore esecutato, ovvero il Consorzio, in quanto privo di rappresentanza processuale, secondo quanto dedotto dal Comune appellante.

8. Ciò posto, il motivo è meritevole di accoglimento, in considerazione della nullità della notifica del ricorso effettuata in prime cure nei confronti del Consorzio, in quanto eseguita nei riguardi di soggetto non legittimato a rappresentare processualmente il Consorzio stesso, dovendo l’istanza per la nomina del curatore speciale essere presentata al presidente dell’ufficio giudiziario davanti al quale proporre al causa, ex art. 80 c.p.c. applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.c., con la conseguente irrilevanza della nomina effettuata diversi anni prima della proposizione del ricorso per ottemperanza di cui è causa dal Tribunale di Cassino; infatti, come evidenziato dalla giurisprudenza della Cassazione (ex multis Sez. VI, 20 settembre 2021, n. 25317) “l’indicazione generale, contenuta nell’art. 78, comma 1, c.p.c., è … nel senso che i poteri del curatore sono conferiti per un periodo temporale delimitato ed auspicabilmente provvisorio: come è del resto confermato dalla disposizione dell’art. 80, comma 2, c.p.c., che impone la comunicazione della nomina al pubblico ministero, perché provochi, quando occorre, i provvedimenti per la costituzione della normale rappresentanza o assistenza”.

Detta nomina deve pertanto ritenersi circoscritta al singolo processo come, del pari, evincibile dall’ordinanza della Cassazione, Sez. VI, 7 dicembre 2021, n. 38883, secondo cui “il provvedimento di nomina del curatore speciale di cui all’art. 78 c.p.c. è diretto non già ad attribuire o negare un bene della vita, ma ad assicurare la rappresentanza processuale tanto al soggetto che ne sia privo, quanto al rappresentato che si trovi in conflitto di interessi col rappresentante, sì che ha una funzione meramente strumentale ai fini del singolo processo ed è sempre revocabile e modificabile ad opera del giudice che lo ha pronunciato”.

8.1. Peraltro la necessità della nomina del curatore speciale con riferimento al singolo processo è vieppiù confermata dalla documentazione prodotta da parte appellante, che in riferimento ad azioni di ottemperanza proposte avverso il Consorzio danno atto della nomina del curatore da parte del Presidente del T.A.R. (cfr. decreto del Presidente del T.A.R. per il Lazio, Latina, 19 maggio 2017, n. 148, che, con riferimento ad un ricorso per ottemperanza promosso nei confronti del medesimo Consorzio Acquedotti Riuniti degli Aurunci in liquidazione, ha evidenziato «Premesso che la notifica del ricorso è stata eseguita via p.e.c.; in particolare è stato tentato un invio all’indirizzo p.e.c. della commissione di liquidazione che non è andato a buon fine essendo risultato eseguito a un “indirizzo non valido” ed è stato eseguito un invio all’indirizzo p.e.c. del presidente della commissione di liquidazione che tuttavia è notoriamente – come del resto ammesso in ricorso – cessato da tempo dall’incarico; più in generale risulta notorio (e se ne trova conferma nella relativa documentazione pubblicata al sito web della prefettura di Frosinone) che il CARA è privo sia di una sede che di rappresentanza legale (in sostanza perché la Prefettura di Frosinone ritiene che le competenze in questa materia siano state trasferite alla Regione Lazio e non ha quindi provveduto al rinnovo della commissione di liquidazione i cui componenti sono tutti cessati dall’ufficio); Considerato che con ordinanza collegiale n. 279/2017 del 28 aprile 2017 questa Sezione ha così valutato: “Ritenuto che questa situazione rende impossibile eseguire una valida notifica al CARA secondo le ordinarie disposizioni di legge (che presuppongono nel caso di enti pubblici l’esistenza di una sede e di un organo di gestione ovvero di un esistente ed operante indirizzo di posta elettronica certificata); Ritenuto quindi che la notifica del ricorso sia nulla; Ritenuto che ciò non si traduca nella privazione della tutela giurisdizionale del ricorrente che ha la possibilità di superare la situazione in cui si è venuto a trovare utilizzando gli strumenti allo scopo predisposti dall’ordinamento (eventualmente chiedendo la nomina di un curatore speciale ex articoli 78-80 c.p.c.) […]».

9. In conclusione, l’appello va accolto nei termini di cui sopra e, assorbite le altre censure, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., va annullata la sentenza impugnata e va rimessa la causa dinanzi al T.A.R. per il Lazio, Sezione distaccata di Latina, presso cui il giudizio dovrà essere riassunto, ai sensi dell’art. 105, comma 3, c.p.a., nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

10. La peculiarità della vicenda e la pronuncia soltanto in rito giustificano la compensazione tra le parti delle spese processuali dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la sentenza impugnata e rimette la causa dinanzi al T.A.R. per il Lazio, Sezione distaccata di Latina, ai sensi dell’art. 105, comma 1, del codice del processo amministrativo.

Compensa le spese di lite del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.