Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 22 giugno 2026, n. 2

FATTO

1. Con distinti ricorsi dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sede di Milano, gli appellati indicati in epigrafe hanno chiesto l’annullamento dei rispettivi provvedimenti di non ammissione alla prova orale dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato, per la sessione dell’anno 2023, deducendone il difetto di motivazione per insufficienza del voto numerico, nonché l’erroneità sostanziale delle valutazioni di insufficienza formulate dalla commissione in relazione alle prove d’esame, in termini assoluti e, in alcuni casi, anche per disparità di trattamento con altri candidati.

2. Con le sentenze nn. 1170, 1304, 1305 e 1400 del 2025, il giudice di prime cure ha accolto i rispettivi ricorsi, ritenendo fondata la censura sulla insufficienza del voto numerico, posta come motivazione a base degli atti impugnati, e non esaminando le ulteriori censure, sul presupposto del «carattere assorbente, perché pienamente satisfattiva della posizione giuridica soggettiva dedotta dal ricorrente», della «censura con cui si contesta l’insufficienza del voto numerico per l’assolvimento dell’onere motivazionale in relazione al giudizio espresso sulla prova scritta».

3. Il Ministero della giustizia ha, quindi, proposto appello avverso tutte le sentenze, deducendone l’erroneità per contrasto con i principi fissati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 20 settembre 2017, n. 7, e dalla Corte costituzionale con la sentenza 7 giugno 2011, n. 175, in tema di sufficienza e adeguatezza del voto numerico a esternare le ragioni delle valutazioni espresse dalla commissione d’esame sulle prove concorsuali.

4. Le parti appellate si sono costituite nei rispettivi giudizi per resistere ai gravami e ne hanno chiesto la reiezione. Alcuni appellati hanno anche riproposto i motivi assorbiti e non esaminati dal giudice di prime cure.

5. Con la sentenza non definitiva n. 9734 del 2025, la terza sezione del Consiglio di Stato, previa riunione, ha accolto gli appelli principali proposti dal Ministero della giustizia e, per l’effetto, ha respinto i motivi dei ricorsi di primo grado secondo cui andrebbe considerata insufficiente la motivazione espressa in forma numerica.

Nell’esaminare i motivi dei ricorsi di primo grado – assorbiti dal T.A.R. e ritualmente riproposti, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., in tre dei quattro giudizi d’appello – la Terza Sezione si è posta il problema di individuare il percorso processuale più corretto da seguire, interrogandosi sul «se l’erroneità dell’assorbimento [potesse] ridondare in termini di annullamento delle sentenze impugnate con rinvio al primo giudice, affinché [fosse] garantito il doppio grado di giurisdizione sui punti inerenti il cuore della pretesa sostanziale».

5.1. Nella sentenza non definitiva si osserva, preliminarmente, che in nessuno dei ricorsi di primo grado la parte ricorrente aveva proposto un’espressa graduazione delle proprie censure e che, quindi, era stato il giudice a “scegliere” fra di esse quella relativa alla sufficienza o meno del voto numerico e, una volta accertatane la fondatezza, a ritenere tale statuizione «pienamente satisfattiva della pretesa azionata» dai ricorrenti, senza esaminare le residue censure.

Il Collegio ha rilevato che il T.A.R. ha esaminato solo una censura “meno satisfattiva” per i ricorrenti, errando, così, nell’ordine di esame dei motivi e nell’applicazione dei principi elaborati dall’Adunanza plenaria, con la sentenza 27 aprile 2015, n. 5, per la quale il c.d. assorbimento dei motivi è consentito in specifiche e circoscritte ipotesi.

Il collegio, dunque, ha ritenuto di dover sollevare la prima questione relativa alla possibilità di configurare, nel caso di specie, una «nullità della sentenza» di primo grado per l’erroneo assorbimento dei motivi.

5.2. La sezione rimettente, inoltre, si è chiesta se tale erroneo assorbimento – motivato dalla «portata sostanziale e pienamente satisfattiva della pretesa azionata dai ricorrenti» – integri un vizio tale da imporre la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’articolo 105 c.p.a.; se, in particolare, tenuto anche conto dei principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze 20 novembre 2024, n. 16, e 15 luglio 2025, n. 10, esso possa dar luogo alla nullità della sentenza per un «palese errore di giudizio» impeditivo dell’esame della causa nel merito (che, per la citata sentenza n. 10 del 2025, è riscontrabile nel caso di violazione di una regula juris contenuta in un principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria, stante la funzione nomofilattica di quest’ultima quale ricavabile dall’articolo 99 c.p.a). L’articolo 105 del c.p.a. ricomprenderebbe anche le ipotesi di nullità c.d. «extra-formali», e quindi anche la mancata pronuncia sulla domanda o su una porzione di essa.

5.3. In caso di risposta affermativa ai precedenti quesiti, sorgerebbe, secondo il Collegio, l’ulteriore questione concernente la possibilità di rilevare d’ufficio, in assenza di motivi d’appello, la «nullità della sentenza» causata dall’erroneo assorbimento dei motivi.

La questione si porrebbe in quanto, nei giudizi in esame, nessuna delle parti ha formulato uno specifico motivo di impugnazione inteso a lamentare il vizio di mancata pronuncia, avendo gli appellati, tranne uno, semplicemente riproposto le censure non esaminate dal primo giudice, ai sensi dell’articolo 101, comma 2, c.p.a.

La terza sezione ipotizza che l’articolo 105 del c.p.a., laddove qualifica come causa di rimessione al primo giudice qualsiasi nullità della sentenza, e non solo quella di cui al secondo comma dell’articolo 161 del c.p.c., intenda derogare in toto a quest’ultima disposizione per il processo amministrativo, sancendo la rilevabilità d’ufficio in ogni caso di «nullità della sentenza», anche quando vi è stato l’erroneo assorbimento dei motivi.

5.4. In conclusione, la Sezione rimettente ha sottoposto all’Adunanza plenaria i seguenti quesiti:

(i) «se e in quali casi l’assorbimento di uno o più motivi di censura operato fuori dei casi in cui questo è consentito sulla base dei principi affermati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015 determini, per effetto dell’omesso esame dei detti motivi, una nullità della sentenza»;

(ii) «se, in caso di risposta affermativa al precedente quesito, la nullità in questione sia suscettibile di determinare l’annullamento della sentenza con rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’articolo 105 del c.p.a.»;

(iii) «se, in caso di risposta affermativa ai primi due quesiti, la predetta nullità debba essere denunciata dalle parti con apposito motivo di gravame, in applicazione dell’articolo 161, primo comma, c.p.c., ovvero possa essere rilevata d’ufficio dal giudice d’appello».

6. In vista dell’udienza del 18 febbraio 2026, le parti costituite hanno depositato memorie difensive.

6.1. Nel giudizio n.r.g. 14/2025 dell’Adunanza plenaria, l’appellata, con memoria del 16 gennaio 2026, ha dedotto che:

a) nelle more della decisione di merito, ha superato l’esame di abilitazione all’esercizio della professione forense nella sessione 2024 (quella successiva, cioè, alla sessione 2023 di cui si discute nel presente giudizio);

b) il trascorrere del tempo avrebbe fatto venir meno l’interesse a coltivare la decisione in ordine all’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati sulla base dei due motivi rimasti assorbiti nella decisione di primo grado e riproposti in appello.

Su queste basi, l’appellata ha quindi chiesto la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado, con compensazione delle spese di lite.

7. All’udienza del 18 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Le questioni oggetto di rimessione chiamano in causa – sotto diverse angolazioni – il regime giuridico delle nullità processuali in appello.

Per le ragioni di seguito esposte, ritiene il collegio che l’erroneo assorbimento dei motivi – al pari del mancato esame prioritario e dell’eventuale mancato assorbimento necessario dei vizi-motivi di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatori (C.d.S., Ad. plen., n. 5 del 2015, §§ 8.3 ss.) – non integri una ipotesi di «nullità della sentenza» e non possa quindi dare luogo alla rimessione della causa al giudice di primo grado.

Tale conclusione è coerente con quanto già ritenuto dalla menzionata Adunanza plenaria n. 5 del 2015, §5.3., lett. c), secondo cui, quando all’esito del giudizio di primo grado «la decisione su una questione, una domanda, un’eccezione o un motivo vi sia stata, ovvero sia stata assorbita (esplicitamente o implicitamente attraverso il non esame), la sottoposizione della stessa al giudice dell’impugnazione è rimessa necessariamente all’impulso di parte, per il principio devolutivo attenuato che regge il sistema delle impugnazioni e che ha portato a considerare il relativo giudizio una revisio prioris istantiae e non un mero iudicium novum».

Seguendo la successione logica degli argomenti proposta dalla Sezione rimettente, una volta adottata questa statuizione, il Collegio dovrebbe arrestarsi, difettando ai fini del decidere l’utilità di scrutinare l’ulteriore quesito relativo al rilievo ufficioso del vizio della sentenza.

L’Adunanza plenaria, tuttavia, anche per preminenti finalità nomofilattiche, ritiene necessario invertire l’ordine di trattazione delle questioni.

Per il suo carattere pregiudiziale (attenendo ai meccanismi di rilievo del vizio della sentenza di primo grado, arg. da Cass. civ., sez. un., n. 24172 del 2025 §§ 6.3.2., 9.1.), va affrontato, in primo luogo, il terzo quesito, con cui la Sezione rimettente chiede se la mancata pronuncia su alcuni dei motivi di ricorso proposti sia rilevabile d’ufficio dal Consiglio di Stato (nella prospettiva seguita dalla terza sezione, infatti, solo il rilievo ufficioso consentirebbe di riaprire la discussione sulle censure erroneamente assorbite, non avendo le parti appellate proposto gravame incidentale).

Una volta ricostruito il meccanismo di riemersione in appello dei motivi non esaminati in primo grado, andranno affrontati, congiuntamente, i quesiti primo e secondo, con cui si chiede se l’assorbimento c.d. improprio integri una «nullità della sentenza», ai sensi dell’art. 105 del c.p.a.

9. Al terzo quesito, da esaminare con priorità, va data risposta negativa.

Non sussiste il potere del Consiglio di Stato di rilevare ufficiosamente la mancata pronuncia sui motivi (nel senso ampio dianzi delineato al §8), occorrendo l’apposita iniziativa di parte (a seconda degli sviluppi delle singole vicende processuali, tramite appello o riproposizione dei motivi).

Lo strumento di reazione della parte interessata a devolvere nel grado di appello lo scrutinio delle domande ed eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado è previsto dall’art. 101, comma 2, del c.p.a.

In virtù di tale disposizione, «le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate» devono essere «espressamente riproposte nell’atto di appello o, per le parti diverse dall’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio».

La parola «domande» include, secondo giurisprudenza consolidata, anche le singole censure poste a fondamento della domanda di annullamento.

L’ampia formulazione della disposizione – che accomuna le domande e le eccezioni dichiarate «assorbite» a quelle anche semplicemente «non esaminate» – non lascia dubbio sulla sua applicazione a tutte le ipotesi di mancato esame, quale che ne sia la giustificazione, senza che debba distinguersi tra assorbimento consentito (c.d. «proprio» o «rituale») e vietato (c.d. «improprio»).

Quest’ultimo assunto richiede una precisazione.

9.1. I singoli motivi di ricorso, secondo la giurisprudenza, non vanno qualificati come domande autonome, in quanto, nel giudizio di legittimità, l’unicità o pluralità delle domande «si determina esclusivamente in funzione della richiesta di annullamento di uno o più provvedimenti» (così la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2015).

Cionondimeno, anche il mancato scrutinio dei singoli vizi-motivi dell’atto amministrativo può integrare una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Ciò accade quando il giudice abbia tralasciato di esaminare quelle questioni che, ove accolte, avrebbero fatto conseguire utilità sostanziali ulteriori, in grado di definire il bene della vita che il ricorrente intendeva acquisire o preservare.

In questi casi, il mancato esame di uno o più motivi si risolve in una limitazione del contenuto, di accertamento e ordinatorio (tradizionalmente definito «conformativo»), delle pronunce del giudice amministrativo (cfr. art. 34, comma 1, del c.p.a.), e costituisce quindi un vizio censurabile in appello.

La stessa giurisprudenza, tuttavia, ha enucleato alcuni casi di assorbimento che restano consentiti (e che talora risultano doverosi), in quanto giustificati: dai nessi logici di subordinazione, pregiudizialità o alternatività, che possono avvincere tra loro i motivi di impugnazione; da esigenze di economia di giudizio (quando il giudice ritenga di avere individuato una questione di più agevole e pronta risoluzione); ovvero da un’espressa previsione di legge (secondo la tassonomia declinata nella citata sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2015).

9.2. Su queste basi, l’art. 101, comma 2, del c.p.a. ha inteso disciplinare unitariamente sia le ipotesi di pretermissione operate in violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (in quanto frutto di una svista oppure di una erronea lettura del nesso di interdipendenza logica o giuridica tra le questioni esaminate e quelle rimaste assorbite), sia i casi di assorbimento rituale.

Il Codice del processo amministrativo non ha operato distinzione tra la parte appellata che abbia risentito un pregiudizio «pratico» dalla mancata pronuncia di prime cure (la quale, senza l’ampia formulazione dell’art. 101 citato, si sarebbe potuta ritenere, come accade nel processo civile, onerata di proporre l’appello incidentale) e la parte appellata che invece non abbia subito alcun pregiudizio qualificato dal mancato esame delle questioni assorbite, essendo comunque risultata sostanzialmente vittoriosa in primo grado (e per la quale non vi è stato mai dubbio che potesse limitarsi alla loro mera riproposizione).

L’onere della riproposizione è, del resto, coerente con la facoltà della parte interessata (nei limiti sopra descritti) di graduare i motivi di impugnazione proposti in primo grado: la medesima facoltà dispositiva, infatti, non può che essere riconosciuta alle parti anche ai fini della devoluzione del rapporto controverso in appello.

Per completezza espositiva, è utile ricordare che alcune questioni di rito non esaminate in primo grado restano rilevabili d’ufficio dal Consiglio di Stato anche se la parte interessata non le abbia riproposte (cfr. la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 4 del 2018, che argomenta alla luce degli articoli 9 e 35 del c.p.a.; in senso analogo la più volte menzionata sentenza n. 5 del 2015, §5.3.). Allo stesso modo, le c.d. eccezioni in senso lato sfuggono anche al divieto dei nova in appello (ai sensi dell’art. 104, comma 1, del c.p.a.).

9.3. Posto, dunque, che il Consiglio di Stato non può esaminare d’ufficio i motivi assorbiti, nelle cause in esame è dirimente osservare che alcuni degli appellati hanno comunque ritualmente riproposto le censure non esaminate dal primo giudice. Per l’esame di quest’ultime non è maturata alcuna preclusione.

Resta dunque rilevante, ai fini del decidere, affrontare l’ulteriore ordine di quesiti.

10. L’assorbimento «improprio» non determina l’annullamento con rinvio della pronuncia appellata.

In questo senso, è dirimente lo stesso art. 101, comma 2, del c.p.a. (come già ritenuto da questa Adunanza plenaria, con le sentenze 30 luglio 2018, n. 10 e n. 11).

L’onere di riproposizione dei motivi non esaminati (non rilevando la ragione che ne abbia determinato il mancato esame), infatti, è un chiaro indice della volontà legislativa di escludere in questi casi la regressione della causa al primo giudice.

Detto onere risulterebbe altrimenti ingiustificato e sproporzionato. Ove il Consiglio di Stato non avesse avuto il potere di decidere sui motivi non esaminati dal primo giudice, il legislatore processuale avrebbe semplicemente preteso dalla parte interessata di lamentarne il mancato esame.

10.1. Sennonché, la Sezione rimettente ipotizza (facendo proprio un dubbio espresso anche in dottrina) che l’art. 101, comma 2, c.p.a. non sarebbe a tal fine decisivo: si tratterebbe, infatti, di una disposizione rivolta alle parti, e non già relativa agli esiti del giudizio di appello.

La misura della cognitio causae del Consiglio di Stato andrebbe desunta, invece, dall’art. 105 del c.p.a. e, in particolare, dall’ipotesi di «nullità della sentenza», la quale (alla luce delle sentenze dell’Adunanza plenaria n. 16 del 2024 e n. 10 del 2025) potrebbe discendere anche da un «palese errore di giudizio» impeditivo dell’esame della causa nel merito. La nullità, cui si riferisce l’art. 105 del c.p.a., aggiunge la sezione deferente, ricomprenderebbe anche le ipotesi di nullità «extra-formali», e quindi anche la mancata pronuncia su una domanda o una censura.

Va quindi affrontato il nodo definitorio da cui origina il disaccordo interpretativo che l’Adunanza plenaria è chiamata a ricomporre.

11. L’appello amministrativo, al pari di quello civile, è un mezzo di impugnazione a “vocazione generale”, con cui si possono far valere sia «vizi di attività», conseguenti all’inosservanza delle norme che regolano il procedimento formativo degli atti processuali, sia «errori di giudizio», relativi invece all’operazione logica con cui viene accertata nel caso concreto la volontà della legge.

La confluenza della querela nullitatis nell’appello (l’affermarsi cioè della regola di conversione delle nullità in motivi di gravame) non ha eliminato del tutto l’autonoma rilevanza delle due tipologie di censure. Alla distinzione concettuale tra «invalidità» e «ingiustizia» della sentenza impugnata corrisponde, infatti, un regime positivo parzialmente differenziato, come emerge dalle disposizioni che prevedono l’annullamento con rinvio al primo giudice in conseguenza di alcuni vizi processuali.

Tra le diverse ipotesi di rimessione previste dall’art. 105 del c.p.a. – rispondenti ad una scelta legislativa ampiamente discrezionale – la «nullità della sentenza» è connotata dalla seguente ambiguità semantica.

Nella dogmatica del rito civile, il termine «nullità» designa l’inidoneità dell’atto processuale a produrre i suoi effetti in ragione di un determinato vizio, riassumendo tutte le principali forme di invalidità a cui sono sottoposti gli atti non conformi al modello legale (rivestendo un ruolo residuale altre categorie, come l’inammissibilità e la decadenza, pure riconducibili allo schema dei vizi di attività).

Per vizi di «nullità della sentenza», si intendono sia quelli che affiggono direttamente il provvedimento del giudice, sia quelli che “derivano” da precedenti atti del procedimento giurisdizionale, i cui effetti (ove non sanati o altrimenti convalidati) entrano a comporre la fattispecie dell’atto successivo sino a ripercuotersi sulla decisione finale.

Su queste basi, ove si riconoscesse all’espressione utilizzata dall’art. 105 del c.p.a. la medesima latitudine di significato che riveste nel sistema processuale civile – come presuppongono i quesiti sollevati dalla Sezione rimettente -, l’annullamento con rinvio dovrebbe conseguire in tutti i casi in cui la decisione appellata risulti preceduta da una qualche forma di mancato o difettoso compimento delle condotte che la legge processuale prescrive a pena di invalidità dell’atto strumentale e finale del processo.

Tale aporia è, tuttavia, solo apparente.

I concetti elaborati dalla dottrina del processo civile, pur rappresentando un importante punto di riferimento per la «teoria generale del processo» (cfr. la sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995), non possono essere “trapiantati” nel sistema processuale amministrativo, trasfigurando la funzione che gli stessi rivestono nel sistema di provenienza (come si desume anche dalla clausola di compatibilità di cui all’art. 39 del c.p.a., nella esegesi che si è andata consolidata nel tempo, cfr. Ad. plen., nn. 11 del 2025, 16 del 2024, 4 del 2024, 5 del 2015, 4 del 2015, 33 del 2014).

Nel processo civile la regressione del giudizio è prevista in relazione a specifici vizi della sentenza, mentre la «nullità della sentenza», come categoria comprensiva di ogni vizio processuale del giudizio, è stata enucleata al fine di definire la regola dell’assorbimento delle azioni di impugnativa all’interno dei mezzi di gravame (di cui sono espressione l’art. 161, primo comma, e l’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.).

Su queste basi, vanno di seguito esaminati gli argomenti di interpretazione letterale, sistematica e conforme, che inducono a dare continuità all’orientamento secondo cui, anche dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, i casi di rimessione al giudice di primo grado rivestono carattere tassativo ed eccezionale.

11.1. In primo luogo, il capovolgimento del tradizionale rapporto tra ritenzione (intesa come regola) e rimessione (operante come eccezione) della causa è escluso dal testo dell’art. 105 c.p.a., che con l’avverbio «soltanto» intende chiaramente ricondurre l’annullamento con rinvio a casi particolari.

11.2. È dirimente poi considerare che anche le altre ipotesi di rimessione previste dall’art. 105 del c.p.a. rappresentano altrettanti vizi di attività riconducibili al genus delle nullità processuali.

Tali casi, infatti, discendono pur sempre: dalla violazione delle norme processuali che esigono che i singoli atti si snodino secondo una determinata sequenza (e il cui mancato rispetto può determinare una «lesione del diritto di difesa», la mancanza instaurazione del «contraddittorio», nonché l’erronea dichiarazione della «estinzione o […] perenzione del giudizio»); ovvero dalla verifica del possesso in capo al giudice di determinati requisiti soggettivi c.d. extra-formali (con conseguente annullamento delle sentenze che abbiano erroneamente «declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza»).

La nozione lata di «nullità della sentenza», dunque, renderebbe la sintassi dell’art. 105 del c.p.a. del tutto incoerente, in quanto uno dei termini ivi utilizzati risulterebbe già comprensivo anche delle fattispecie che invece la stessa disposizione enumera come distinte.

11.3. Si aggiungono considerazioni di carattere sistematico.

La regressione del giudizio in caso di «nullità della sentenza» – se intesa, si ripete, come categoria comprensiva di ogni vizio processuale – comporterebbe una “scissione” interna al medesimo mezzo di impugnazione: l’appello assumerebbe rispetto agli «errores in procedendo» la struttura dell’azione impugnatoria, con funzione cassatoria e oggetto incentrato sulla validità della sentenza che si impugna; nei restanti altri casi, il rimedio resterebbe invece finalizzato al riesame della controversia decisa in primo grado.

Tale disarticolazione del gravame – che, in ipotesi, sarebbe espressivo di un modello di doppio grado postulante il diritto della parte di ottenere due statuizioni di merito sullo stesso thema decidendum, o comunque emesse all’esito di processi nei quali i giudici abbiano valutato gli stessi elementi di fatto e di diritto – contrasta con inequivocabili indici normativi che, anche nel codice del processo amministrativo, configurano l’appello come rimedio rinnovatorio, in cui la censura del vizio di invalidità della sentenza è, in via ordinaria, sempre prodromica al riesame della controversia (salvo calibrate eccezioni che ne fanno, come suol dirsi in dottrina, un gravame appellatorio non «puro» ma «attenuato»).

Dal diritto positivo si desume che, in particolari casi, il giudizio di appello può comportare una cognizione della causa non solo di diversa ampiezza, ma anche più estesa rispetto a quella della prima istanza di giudizio.

L’art. 104, comma 1, del c.p.a., ponendo il divieto di sottoporre al Consiglio di Stato domande nuove, stabilisce la necessità del doppio grado inteso come «doppio invito» a conoscere della domanda (cioè come mera riproponibilità ad un giudice diverso di una domanda già sottoposta al primo giudice); altre disposizioni, infatti, escludono chiaramente la sussistenza di una riserva di (primo) esame nel merito da parte del T.A.R., e segnatamente:

a) l’art. 101, comma 2, del c.p.a. richiede la riproposizione delle «domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado»;

b) l’art. 104, comma 3, del c.p.a. consente di proporre motivi aggiunti qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado, da cui emergano ulteriori vizi degli atti impugnati;

c) l’art. 104, comma 1, del c.p.a. consente di chiedere direttamente al Consiglio di Stato gli interessi e gli accessori maturati dopo la sentenza impugnata, nonché il risarcimento dei danni subiti dopo la sentenza stessa;

d) nei limiti dettati dall’art. 104, comma 2, c.p.a., le parti possono proporre in appello nuovi mezzi di prova e nuovi documenti (se impossibilitate in primo grado o se «indispensabili ai fini della decisione della causa»).

Anche il parallelismo di struttura, cognitoria e decisoria con il giudizio di prime cure (risultante dalla clausola di rinvio “interno” di cui all’art. 38 del c.p.a.) conferma che il giudizio d’appello costituisce una “garanzia soggettiva” per la parte soccombente, in quanto teleologicamente orientato a conoscere dell’originario rapporto controverso (sia pure attraverso il filtro costituito dalla pronuncia di primo grado e dalle «specifiche censure contro i capi della sentenza gravata»: art. 101, comma 1, del c.p.a.), e non ha invece la funzione del mero controllo di validità della sentenza impugnata: l’appello cade essenzialmente sullo stesso oggetto del giudizio di primo grado (cfr. le sentenze dell’Adunanza plenaria n. 18 e n. 37 del 1980).

Proprio in virtù dell’effetto sostitutivo dell’appello, si afferma tradizionalmente l’insufficienza delle censure con cui si deducono esclusivamente vizi di attività del primo giudice, tranne limitate ipotesi in cui il processo di appello può essere chiuso con una pronuncia meramente rescindente di absolutio ab instantia, in presenza cioè, inter alia, di nullità che impediscono la pronuncia nel merito della domanda (sulla necessità della rituale proposizione in appello della domanda di primo grado cfr. Ad. plen. n. 11 del 2018; sulla inammissibilità dell’impugnazione che non introduce la domanda di merito cfr. ex plurimis C.d.S., Sez. II, n. 8948 del 2025, Sez. II, n. 8775 del 2025, Sez. V, n. 1350 del 2014, n. 2570 del 2013; nella giurisprudenza civile cfr., per tutte, Cass. civ., Sez. un., n. 12541 del 1998).

È significativo che né nella l. 18 giugno 2009, n. 69 (recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), e neppure nella relazione di accompagnamento al Codice di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, emerga la volontà del legislatore di modificare la struttura dell’appello prevista dalla previgente legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel cui periodo di vigenza l’annullamento con rinvio da parte del Consiglio di Stato è sempre stato ritenuto circoscritto ad alcuni limitati vizi della sentenza di primo grado (ai sensi dell’art. 35, primo e secondo comma, della l. n. 1034 del 1971).

11.4. In definitiva, nella prospettiva della legge il doppio grado di giurisdizione non comporta lo svolgimento di due distinti giudizi che esauriscano la cognizione del rapporto in ogni suo aspetto processuale e sostanziale rilevante, ma consente alle parti di sottoporre, in tutto o in parte, il rapporto controverso a due giudici diversi.

Tale impostazione non contrasta con l’assetto costituzionale della giurisdizione, dove il doppio grado di giurisdizione «non vuole essere inteso nel senso che tutte le questioni di un processo debbono essere decise dai due giudici di diversa istanza, ma nel senso che deve essere data la possibilità di sottoporre tali questioni a due giudici di diversa istanza, anche se il primo non le abbia tutte decise» (come affermato ripetutamente dalla Corte costituzionale, con sentenze nn. 41 del 1965, 22 e 117 del 1973, 186 del 1980, 78 del 1984 e 80 del 1988).

Anche con specifico riguardo alla giurisdizione amministrativa, la Corte ha precisato che non può indurre a conclusioni diverse l’art. 125, comma secondo, Cost., da cui non discende alcuna indicazione sulla struttura dell’appello, bensì soltanto il vincolo di prevedere il riesame delle pronunce dei tribunali di primo grado, che quindi devono essere appellabili (sentenze n. 8 del 1982, n. 395 del 1988, n. 108 del 2009). La previsione rinviene, infatti, il proprio fondamento nell’intenzione di articolare la giurisdizione amministrativa in coerenza con l’assetto decentrato della pubblica amministrazione (una volta superato il centralismo organizzativo della precedente esperienza ordinamentale), garantendo allo stesso tempo l’unità della giurisprudenza amministrativa attraverso l’appello al Consiglio di Stato (in collegamento con l’art. 103, comma primo, Cost.).

11.5. Sotto altro profilo, una lettura che ridimensionasse drasticamente l’ambito della devoluzione e la natura rescissoria dell’appello si porrebbe in tensione con il diritto ad una tutela piena ed effettiva e alla ragionevole durata del processo, aspetti entrambi qualificanti il «giusto processo» (artt. 24 e 111 della Costituzione).

Posto che la funzione costituzionale del processo (comprensivo dei vari gradi in cui può articolarsi) è quella di addivenire ad una pronuncia sul merito della pretesa controversa, un sistema appellatorio in cui l’invalidità della sentenza di primo grado dovesse sistematicamente sfociare in pronunce meramente procedurali sacrificherebbe in modo sproporzionato l’interesse della parte che ha ragione.

Ai valori di effettività della tutela e della ragionevole durata del processo si ispira, del resto, l’intera disciplina del processo amministrativo (artt. 1 e 2 del c.p.a.), evolutosi «come sistema “aperto” e conformato al bisogno differenziato di tutela e che, a tali fini, consente di concentrare nel giudizio di cognizione, per quanto possibile, tutte le questioni dalla cui definizione possa derivare una risposta piena alla domanda di giustizia (di acquisizione o conservazione del bene della vita inciso o regolato dall’esercizio del potere pubblico)» (cfr. la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2024).

11.6. Occorre a questo punto della disamina assicurare alla regola processuale in esame la determinatezza necessaria a consentire la prevedibilità degli esiti del giudizio.

L’unica lettura coerente – con i descritti dati strutturali e funzionali del mezzo di gravame e che sia tale da non snaturare il rapporto che il sistema processuale chiaramente pone tra esercizio “normale” della funzione rinnovatoria e le ipotesi che invece vi fanno eccezione – è quella di intendere la locuzione «nullità della sentenza», di cui all’art. 105 c.p.a., come stricto sensu riferita ai soli vizi «formali» che inficiano l’atto-sentenza in sé considerato.

Ai fini della regressione della causa, rileva cioè la divergenza strutturale della sentenza rispetto al modello legale che disciplina il tipo di atto e gli elementi formali che devono integrarne il contenuto (requisiti di «forma-contenuto»).

Non rilevano, invece, i vizi «derivati» da precedenti atti della sequenza processuale (ad alcuni requisiti di validità del procedimento giurisdizionale, del resto, l’art. 105 del c.p.a. conferisce autonoma rilevanza).

Devono anche escludersi le nullità c.d. «extra-formali» (alcune delle quali, come si è detto sopra, sono autonomamente considerate dallo stesso art. 105 del c.p.a.) e tutte le altre condizioni di validità «estrinseche», rispetto ai requisiti strutturali dell’atto, che pure devono essere rispettate affinché la sentenza possa ritenersi valida.

11.7. Le sentenze dell’Adunanza plenaria sinora pronunciatesi sull’art. 105 del c.p.a. – richiamate dalla sezione remittente – si sono sempre mosse all’interno di questo quadro definitorio.

A partire dalle decisioni 30 luglio 2018, n. 10 e n. 11 (ma anche da quelle 5 settembre 2018, n. 14 e 15), l’Adunanza plenaria ha individuato quale vizio di nullità della sentenza il difetto assoluto di motivazione, in quanto requisito formale – richiesto dall’art. 88, comma 2, lett. d), del c.p.a. – indispensabile affinché la sentenza raggiunga il suo scopo (a maggior ragione nel giudizio amministrativo di legittimità, in cui la motivazione racchiude spesso il dispositivo sostanziale della decisione).

A parte le ipotesi estreme di mancanza “fisica” o “grafica” della motivazione, o di motivazione palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta, il difetto assoluto di motivazione è stato identificato anche con la «motivazione apparente», ovvero con la motivazione tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile.

La successiva pronuncia dell’Adunanza plenaria 20 novembre 2024, n. 16 – nello stabilire che il vizio di “nullità della sentenza” si concreta anche quando la statuizione di inammissibilità del ricorso sia «frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso» – non ha operato una commistione di elementi eterogenei, quali l’errore di giudizio e la categoria dell’invalidità (per integrare la quale, infatti, vale solo la circostanza di avere osservato o meno la regola processuale).

La sentenza n. 16 del 2024, in dichiarata continuità con i precedenti del 2018, ha inteso piuttosto precisare una figura sintomatica delle anomalie argomentative che (pur non integrando gli estremi dell’inesistenza o abnormità, cionondimeno) impediscono alla sentenza di attestarsi alla soglia del «minimo costituzionale», imposto dall’art. 111, sesto comma, Cost. (cui corrisponde l’art. 3 del c.p.a.).

L’errore palese di rito si realizza quando, senza alcun margine di dubbio, la motivazione risulti avulsa dalla «specifica situazione» fattuale o giuridica su cui verte la controversia. Il carattere autoevidente di tale insufficienza motivazionale (che comporta l’annullamento con rinvio) distingue questa ipotesi dalla mera carenza argomentativa che non impedisce la devoluzione della causa al grado successivo.

Anche la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 10 del 2025 – nell’estendere le statuizioni formulate dalla sentenza n. 16 del 2024, anche all’ipotesi dell’erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso – ha espressamente precisato che «la “nullità della sentenza” è pur sempre la conseguenza di un suo vizio formale (come la sua mancata sottoscrizione), che attiene alla individuazione dei presupposti processuali (e dei rilevanti elementi giuridici e fattuali), riverberandosi sul “contenuto meramente processuale” della decisione».

Del resto, giova evidenziare che le fattispecie sottoposte ora all’esame della plenaria si differenziano in maniera rilevante dalle ipotesi di cui alle citate sentenze nn. 16 del 2024 e 10 del 2025, dato che in primo grado si è esaminato, anche se in parte, il merito. Mentre nelle fattispecie di cui alle due sentenze precedenti della plenaria il merito non era stato per nulla esaminato, a causa della dichiarazione di inammissibilità o improcedibilità del ricorso da parte del T.A.R., ritenuta poi in appello “palesemente erronea” (nel significato sopra indicato).

12. Sono dunque chiare le ragioni per cui la mancata pronuncia su singoli motivi di ricorso non integra un’ipotesi di «nullità della sentenza», rilevante ai fini dell’art. 105 del c.p.a., come sopra interpretato.

Il mancato scrutinio di singoli motivi, di per sé, non costituisce un vizio strutturale riferibile agli elementi costitutivi della sentenza in sé considerata.

Mentre le nullità processuali derivano dall’inesecuzione delle norme che regolano il procedimento formativo di un atto, l’assorbimento improprio dei motivi è, invece, il frutto di un difetto logico di giudizio (frutto della non corretta identificazione del contenuto della domanda e delle utilità attese dal processo), da cui deriva un’erronea dichiarazione della concreta volontà della legge processuale. Non tutti gli errores in procedendo, infatti, danno luogo ad altrettante nullità processuali.

Di regola, la mancata pronuncia su singoli motivi non può dare luogo alla regressione del giudizio, neppure facendo leva sul carattere «apparente» della motivazione posta a base dell’assorbimento.

Va, infatti, ribadito quanto già affermato dall’Adunanza plenaria, con le sentenze n. 10 e 11 del 2018, secondo cui «il difetto assoluto di motivazione deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all’interno di esso».

È utile ricordare che le citate sentenze dell’Adunanza plenaria del 2018 hanno anche escluso che lo stesso vizio di mancata pronuncia possa essere invocato in termini di «violazione del diritto di difesa».

12.1. La conclusione raggiunta è coerente anche con il regime processuale della revocazione.

La mancata pronuncia, infatti, può trarre origine anche da un errore di fatto revocatorio, qualora il giudice, nonostante la consapevolezza del dovere decisionale, ometta materialmente la statuizione a causa di una svista percettiva (C.d.S., Sez. VI, 16 dicembre 2025, n. 9918).

In questi casi, l’accertamento della mancata decisione conduce alla fase rescissoria e non alla regressione del giudizio (né avrebbe senso differenziare tra le pronunce del Consiglio di Stato e le pronunce appellabili di primo grado).

13. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’Adunanza plenaria enuncia i seguenti principi di diritto:

1) «Nel giudizio di appello, il Consiglio di Stato non può rilevare d’ufficio l’erroneo ordine di esame dei motivi formulati dal ricorrente in primo grado: a) qualora la parte appellata non li abbia riproposti ritualmente nelle forme previste dall’art. 101, comma 2, c.p.a., nel caso di assorbimento non consentito; b) qualora la parte interessata non abbia proposto appello, nel caso di mancato assorbimento necessario».

2) «L’accoglimento del motivo di appello diretto a censurare l’erroneo ordine di esame dei motivi proposti in primo grado non comporta la regressione del giudizio innanzi al Tribunale amministrativo regionale».

3) «La “nullità della sentenza”, quale ipotesi di rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., è determinata dalla carenza dei requisiti formali dell’atto giurisdizionale in sé considerato, tra cui rientra il difetto assoluto della motivazione, anche nelle sembianze della “motivazione apparente”, in quanto tautologica o assertiva o avulsa dalla specifica situazione fattuale o giuridica su cui verte la controversia».

4) «Il difetto assoluto della motivazione deve essere valutato con riferimento alla sentenza nella sua globalità e rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all’interno di esso».

13.1. Ai sensi dell’art. 99, comma 4, c.p.a., l’Adunanza plenaria ritiene opportuno restituire per il resto il giudizio alla sezione deferente, per ogni ulteriore statuizione, in rito, nel merito, nonché sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza plenaria), non definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti:

a) enuncia i principi di diritto di cui al punto 13) del considerato in diritto della motivazione;

b) restituisce gli atti alla sezione terza di questo Consiglio di Stato, per ogni ulteriore statuizione, in rito, nel merito, nonché sulle spese del giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, § 1, del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento esclusivamente delle generalità degli appellati.