Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 3 giugno 2026, n. 4417

FATTO E DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

– dal provvedimento del Comune di Monteviale prot. n. 4846/14, del 1° settembre 2014, recante “Diniego al rilascio del condono edilizio di cui alla l. n. 47/1985, presentato in data 01/10/1986…”;

– dall’ordinanza del Comune stesso n. 7 del 8 giugno 2017, prot. 4157 di demolizione delle opere abusive;

– dall’accertamento di inottemperanza all’ordinanza di demolizione per opere abusive n. 7 del 8 giugno 2017, datato 21 febbraio 2018, prot. 1322;

– dalla ingiunzione della sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 7 del 8 giugno 2017, datata 13 marzo 2018, prot. 1827;

– da ogni altro atto, presupposto, consequenziale o comunque connesso del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso e due atti di motivi aggiunti dinanzi al T.A.R. per il Veneto dai signori M. Vittorio, titolare dell’impresa individuale M.V., M. Fabio e M. Dario, quest’ultimo anche in qualità di legale rappresentante della Effediemme s.r.l., proprietari dell’immobile per il quale la sanatoria era stata richiesta, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della l. n. 47/1985, eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto dei presupposti per procedere al diniego, eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e contrasto con la condotta tenuta dall’Amministrazione comunale in casi simili, travisamento dei fatti;

b) violazione e falsa applicazione dell’art. 40 della l. n. 47/1985, eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria;

c) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 della l. n. 47/1985, eccesso di potere per manifesta contraddittorietà ed illogicità manifesta, ingiustizia manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria;

d) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990, eccesso di potere per difetto di presupposti e istruttoria;

e) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 e ss. l. 241/1990, necessità della motivazione per essere gli abusi stati realizzati in epoca risalente nel tempo, violazione della necessità di avvio del procedimento amministrativo, mancata indicazione dell’interesse pubblico alla repressione degli abusi;

f) violazione e falsa applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990 sotto altro profilo;

g) eccesso di potere per difetto di presupposti, istruttoria e motivazione.

3. Con i medesimi atti i ricorrenti hanno anche domandato la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

4. Con la sentenza n. 1868 dell’11 dicembre 2023 il T.A.R. per il Veneto ha dichiarato improcedibili il ricorso e i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, compensando tra le parti le spese di lite.

5. Gli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il loro appello a due motivi così rubricati:

I) erroneità della sentenza nella parte in cui dichiara la sopravvenuta carenza di interesse in capo a parte ricorrente;

II) riproposizione dei motivi di gravame risultati assorbiti in ragione del contenuto della sentenza di prime cure.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Monteviale, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

7. Con memorie del 5 febbraio 2026 e repliche del 18 febbraio 2026 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni e, con note congiunte del 2 marzo 2026, hanno chiesto che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

8. All’udienza straordinaria dell’11 marzo 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Nella sentenza appellata il T.A.R. per il Veneto ha dichiarato, come anticipato, improcedibile il gravame proposto dai ricorrenti per sopravvenuta carenza di interesse, poiché le parti avevano “raggiunto un accordo, in corso di esecuzione, in ordine alle tempistiche e alle modalità di demolizione delle opere abusive oggetto della richiesta di condono edilizio…”. Ritenendo che “l’interesse azionato con il ricorso in trattazione (fosse) costituito dal mantenimento delle opere oggetto della richiesta di condono edilizio e, successivamente, dalla contestazione circa l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione”, il T.A.R. ha valutato che, per effetto dell’accordo, “siffatto interesse (fosse stato) ormai superato dalla volontà manifestata dai ricorrenti di demolire le opere abusive e di trasferire la propria attività produttiva in un altro sito” e che si dovesse, perciò “escludere che la sentenza di merito (potesse)… conservare una qualsiasi utilità residua, non essendo i provvedimenti impugnati più in grado di produrre alcun effetto lesivo stante la nuova situazione di fatto che si (era)… venuta a creare per volontà degli stessi ricorrenti”.

10. Gli appellanti hanno dedotto l’erroneità di tale pronuncia, nella quale il T.A.R., accogliendo l’eccezione di improcedibilità formulata dal Comune, non avrebbe tenuto conto del fatto che essi fossero stati indotti a concordare con il Comune di Monteviale le modalità di esecuzione delle ordinanze di demolizione non sospese di cui erano stati destinatari al fine di evitare le spese di esecuzione coattiva e il recupero delle stesse da parte dell’Amministrazione e della circostanza per la quale il raggiungimento di un simile accordo non potesse integrare alcuna acquiescenza da parte loro in ordine ai provvedimenti impugnati e alle domande giurisdizionali già proposte.

11. Con il primo motivo, in particolare, gli appellanti hanno dedotto che il T.A.R. non avesse correttamente interpretato il contenuto della proposta da essi sottoposta al Comune, recepita dall’Amministrazione con la delibera del Consiglio comunale del 3 giugno 2019, volta ad escludere, sul piano pratico, un aggravio delle spese da sostenere per la demolizione, ma non implicante alcun abbandono dell’intento, sempre perseguito, di “comprovare la illegittimità dei provvedimenti impugnati”, con riguardo sia al diniego di condono, che all’ordine di demolizione delle opere ritenute abusive, che, infine, alla sanzione amministrativa conseguente all’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione. Sul punto i ricorrenti hanno altresì ribadito l’interesse a dimostrare la correttezza del loro agire, anche con riferimento alle implicazioni penali dei fatti loro contestati.

12. Tali doglianze, aventi carattere pregiudiziale rispetto alle altre censure esposte nel ricorso in appello, sono fondate e meritevoli di essere accolte per le ragioni di seguito illustrate.

13. Con la proposta del 16 maggio 2019, accettata dal Comune di Monteviale, le parti si sono effettivamente accordate semplicemente sulle modalità di esecuzione delle ordinanze di demolizione non sospese, senza che gli odierni appellanti rinunciassero né espressamente, né indirettamente alle azioni proposte in giudizio per l’accertamento dell’illegittimità del diniego di condono, dell’ordine di demolizione e della sanzione di euro 20.000 e per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, domande comunque non incompatibili con il ripristino dello stato dei luoghi, non avendo, tra l’altro, il Comune, nei propri atti, fatto alcun cenno all’annullamento della sanzione in caso di rimozione delle costruzioni abusive.

14. Poiché, come precisato da questo Consiglio di Stato anche in recenti decisioni (cfr. C.d.S., Sez. IV, 9 aprile 2025, n. 3009), “in linea generale… la sussistenza dell’interesse a ricorrere deve essere, in primo luogo, desunta da dichiarazioni espresse della parte o da sopravvenienze univocamente interpretabili che facciano ritenere che nessun risultato utile deriverebbe al ricorrente dall’accoglimento del ricorso”, la declaratoria di improcedibilità effettuata dal T.A.R. risulta, in questo caso, errata, in quanto sprovvista dei suoi indispensabili presupposti, non potendosi affermare che le suddette evenienze si siano verificate nella fattispecie in esame. Invero, gli appellanti hanno espressamente e motivatamente contestato fin dal primo grado di giudizio il contenuto dell’eccezione comunale di improcedibilità del ricorso (cfr. memorie di primo grado), chiarendo di aver proposto di demolire i manufatti solo per evitare i maggiori costi dell’esecuzione coattiva, insistendo affinché “il… contenzioso (venisse) comunque rinviato per essere deciso unitamente agli altri pendenti tra le stesse parti (r.g. 943/2018 e 1453/2017) avanti (alla) sezione e aventi ad oggetto ordini di demolizione relativi al medesimo sito produttivo, come già richiesto in corso di causa”.

15. Alla luce di tali argomenti, risulta chiaro, in rapporto a tutte le domande come effettivamente proposte, che il ricorso di primo grado, corredato dei motivi aggiunti, non fosse privo di interesse alla decisione, avendo, come detto, la parte ricorrente fermamente contestato l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse sollevata dal Comune, sicché il ricorso deve essere esaminato nel merito.

16. In proposito, viene in rilievo quanto stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella pronuncia n. 16 del 13 novembre 2024, secondo la quale le decisioni di inammissibilità che non esaminano il merito inteso come motivi di ricorso danno luogo ad una pronuncia di annullamento con rinvio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., in ragione della nullità della sentenza per motivazione apparente, come già rilevato dalle sentenze del 2018 nn. 10 e 11 dell’Adunanza plenaria, o in ragione di un errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso. Aggiunge, invero, l’Adunanza plenaria che la ricostruzione del quadro normativo “consente di rendere coerenti tra loro le fattispecie disciplinate dall’art. 105 c.p.a., in quanto sia nel caso della ‘nullità della sentenza’ (per palese errore di giudizio sulle condizioni dell’azione) che in quelli di erronea declinatoria di giurisdizione o competenza, erronea estinzione o perenzione, viene in rilievo non qualsivoglia errore di giudizio, ma quell’errore di giudizio che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso” (§ 11.10). Ed ancora: “Siffatta interpretazione consente anche di evitare disparità di trattamento tra i casi di riforma di erronee decisioni di rito dell’art. 35, comma 2, c.p.a. (che impongono l’annullamento con rinvio) e i casi di riforma di erronee decisioni di rito dell’art. 35, comma 1, c.p.a., non espressamente richiamati dall’art. 105 c.p.a., non risultando ragionevole il trattamento differenziato di chi subisce un’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso e di chi subisce un’erronea dichiarazione di estinzione del giudizio” (§ 11.11).

17. Questo, dunque, il principio di diritto affermato dalla Plenaria: “l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente”.

18. Applicando le suindicate coordinate ermeneutiche, anche nel caso in esame si rinviene la sussistenza degli elementi che concretizzano la fattispecie considerata dall’Adunanza plenaria, poiché il T.A.R. ha erroneamente valutato il venir meno di qualsiasi interesse a ricorrere senza tuttavia valutare il petitum di tutte le domande svolte, compresa quella risarcitoria, né quanto argomentato dalla parte ricorrente in relazione al proprio interesse ad ottenere il bene della vita oggetto delle domande azionate. Ritiene, infatti, il Collegio di aderire all’indirizzo della giurisprudenza che ravvisa la medesima ratio decidendi della Adunanza plenaria del 20 novembre 2024, n. 16 anche nell’ipotesi di erronea declaratoria di improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere (cfr. C.d.S., Sez. V, 22 aprile 2025, n. 3456). In particolare, come anticipato, nel caso di specie, ritenendo erroneamente improcedibile il ricorso di primo grado, il T.A.R. ha pretermesso l’esame dei motivi di ricorso, per cui viene ad essere integrato il presupposto della motivazione apparente, ricorrendo l’ipotesi di “un errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso”.

19. Peraltro, l’orientamento interpretativo favorevole alla rimessione alla causa al giudice di primo grado nei casi di erronea declaratoria di inammissibilità o di improcedibilità del ricorso (C.d.S., Sez. IV, 14 maggio 2025, n. 4142; Sez. V, 22 aprile 2025, n. 3456) ha ricevuto conferma nella sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 15 luglio 2025, n. 10, nella quale è stato enunciato il seguente principio di diritto: “l’art. 105, comma 1, del c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la permanenza dell’interesse del ricorrente”.

20. Pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello, va dichiarata la nullità della sentenza di primo grado, con rimessione al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. – impregiudicata la decisione di merito – non rilevando la circostanza che l’appellante non abbia richiesto detta rimessione, né la circostanza che non sia stato dato avviso di rito, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. L’annullamento con rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. può, infatti, essere disposto da questo Consiglio anche senza la necessità di previa segnalazione di tale possibile esito alle parti, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., anche laddove l’appellante abbia chiesto di accertare la fondatezza del ricorso nel merito nel solo grado di appello; da un lato, il giudice che accolga il motivo di gravame condizionante il regime dell’azione non è vincolato al petitum della parte in relazione alle conseguenze processuali di tale accoglimento (ove esso differisca dalla soluzione indicata dalla norma processuale interpretata alla stregua del diritto vivente); dall’altro, un simile esito non consegue ad una “questione rilevata d’ufficio”, ma all’accoglimento della questione dedotta dalla parte appellante, cui si ritenga di applicare la conseguente disciplina processuale (C.d.S., Sez. V, 22 aprile 2025, n. 3456; Sez. III, 21 marzo 2025, n. 2340).

21. Quanto al regime delle spese di lite, il Collegio ritiene di poterle compensare, in ragione della peculiarità della esaminata questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara la nullità della sentenza impugnata e rinvia al T.A.R. per il Veneto ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

Compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.