I lavoratori socialmente utili hanno diritto alla retribuzione come i dipendenti?

La Corte d’Appello di Napoli chiarisce che i LSU non sono lavoratori subordinati, ma se la prestazione si discosta dal progetto scatta l’art. 2126 cod. civ. e il diritto alla retribuzione.

Per anni hanno lavorato fianco a fianco con i dipendenti pubblici, svolgendo spesso le stesse mansioni, negli stessi uffici, con gli stessi orari. Eppure i lavoratori socialmente utili — i cosiddetti LSU — non sono mai stati considerati lavoratori subordinati a tutti gli effetti. La loro vicenda è una delle più complesse e dibattute del diritto del lavoro pubblico italiano, intrecciando esigenze assistenziali, politiche occupazionali e tutele individuali.

Con la sentenza n. 1330 del 14 maggio 2026, la Corte d’Appello di Napoli torna a fare chiarezza su i diritti retributivi dei lavoratori socialmente utili, confermando un orientamento ormai consolidato ma ricco di sfumature pratiche importanti. Il LSU non è un lavoratore subordinato, ma non è nemmeno privo di tutele: se la prestazione concretamente resa si discosta in modo radicale dal progetto previsto e assume i caratteri del lavoro subordinato, si applica l’art. 2126 cod. civ. e il lavoratore ha diritto alla retribuzione corrispondente al lavoro effettivamente svolto.

Cos’è il rapporto di lavoro socialmente utile

I lavori socialmente utili nascono come strumento di politica del lavoro per far fronte alla disoccupazione, in particolare quella derivante da crisi aziendali e ristrutturazioni. La normativa di riferimento si è sviluppata nel tempo: dall’art. 14 del d.l. 299/1994, convertito con modificazioni dalla legge 451/1994, al d.lgs. 468/1997 che ha disciplinato integralmente l’istituto, fino al d.lgs. 81/2000 che ne ha ulteriormente definito il quadro.

Il meccanismo è quello di un rapporto a tre: il lavoratore presta la propria attività presso un’amministrazione pubblica beneficiaria, ma continua a percepire una prestazione previdenziale erogata dall’ente previdenziale — tipicamente l’INPS — come integrazione salariale. Non è il datore di lavoro che paga la retribuzione, ma il sistema previdenziale che eroga un sussidio. L’amministrazione non assume: utilizza.

Questa struttura triangolare — lavoratore, amministrazione beneficiaria, ente previdenziale — è la ragione per cui la legge esclude espressamente che dall’utilizzo dei LSU sorga un rapporto di lavoro subordinato. Lo diceva l’art. 8 del d.lgs. 468/1997, lo ribadisce l’art. 4 del d.lgs. 81/2000: l’utilizzazione di tali lavoratori non determina l’instaurazione di un rapporto di lavoro.

La natura speciale del rapporto: assistenza e formazione

La Corte d’Appello di Napoli qualifica il rapporto LSU come un rapporto speciale di matrice essenzialmente assistenziale, inserito nel quadro di un programma specifico che utilizza contributi pubblici.

La parola “assistenziale” è centrale: il LSU non è inquadrato in un contratto di lavoro perché l’obiettivo primario non è remunerare una prestazione, ma sostenere economicamente chi ha perso il lavoro e accompagnarlo verso una possibile ricollocazione nel mercato. C’è anche una componente formativa: il progetto cui il lavoratore partecipa dovrebbe consentirgli di acquisire o mantenere competenze spendibili.

Questa qualificazione ha una conseguenza fondamentale che la Corte ribadisce con chiarezza: anche quando la prestazione resa concretamente assomiglia in tutto e per tutto a quella di un dipendente pubblico, il lavoratore non può ottenere la costituzione di un rapporto di lavoro pubblico al di fuori dei limiti costituzionali e di legge. L’art. 97 della Costituzione impone che l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni avvenga di regola tramite concorso. Nessun fatto compiuto, per quanto consolidato nel tempo, può aggirare questo principio.

Quando scatta il diritto alla retribuzione: l’art. 2126 cod. civ.

Fin qui la regola generale. Ma la Corte introduce una distinzione pratica decisiva, che apre spazi di tutela concreti per i lavoratori che si trovino in situazioni di difformità rispetto al progetto.

L’art. 2126 cod. civ. stabilisce che, anche quando un contratto di lavoro è nullo o illecito, il lavoratore che ha comunque prestato la propria attività ha diritto alla retribuzione per il lavoro effettivamente svolto, se la nullità non deriva da illiceità dell’oggetto o della causa. È una norma di tutela sostanziale: il fatto che il contratto non sia valido non può privare il lavoratore del compenso per prestazioni già rese.

La Corte applica questa norma al caso del LSU che abbia reso prestazioni radicalmente difformi dal progetto previsto. Se il lavoratore è stato di fatto inserito nell’organizzazione pubblica, adibito a un servizio rientrante nei fini istituzionali dell’amministrazione, con le stesse modalità di un dipendente, e questa situazione non corrisponde al progetto LSU che avrebbe dovuto governare il rapporto, allora il rapporto si è attegiato in concreto come subordinato. E in quel caso, il requisito formale — la qualificazione normativa come LSU — non può prevalere su quello sostanziale.

La conseguenza è che il lavoratore ha diritto alla retribuzione corrispondente al lavoro effettivamente svolto, secondo la disciplina dell’art. 2126 cod. civ. Non può ottenere la conversione del rapporto in un contratto di lavoro pubblico a tempo indeterminato, ma può pretendere il trattamento economico dovuto per le prestazioni rese in condizioni di subordinazione di fatto.

La prova a carico del lavoratore

La Corte precisa un aspetto che ha rilevanza immediata sul piano processuale. Il trattamento economico dei LSU è stabilito direttamente dalla legge. Chi rivendica un trattamento superiore — quello corrispondente ai dipendenti subordinati — deve dimostrare in giudizio i presupposti normativamente previsti per questa pretesa.

Non basta sostenere di aver lavorato come un dipendente: occorre provare che la prestazione concretamente resa si discostava in modo radicale dal progetto LSU e presentava i caratteri oggettivi del lavoro subordinato. Questo significa documentare: le mansioni svolte, l’orario osservato, il grado di inserimento nell’organizzazione amministrativa, le direttive ricevute, la natura delle attività. Più la documentazione è precisa e articolata, più forte è la posizione del lavoratore in giudizio.

Il confine tra progetto rispettato e difformità radicale

La pronuncia lascia aperta una zona grigia che nella pratica è spesso la più controversa: dove finisce la normale esecuzione del progetto LSU e dove inizia la difformità radicale che attiva le tutele dell’art. 2126 cod. civ.?

La Corte suggerisce alcuni criteri orientativi. Rileva l’effettivo inserimento nell’organizzazione pubblicistica: se il lavoratore è stato integrato nella struttura dell’amministrazione in modo stabile, con un ruolo definito, rispondendo a superiori gerarchici dell’ente, questo è un segnale di subordinazione di fatto. Rileva l’adibizione a un servizio rientrante nei fini istituzionali: se le mansioni svolte sono quelle tipiche dell’amministrazione — e non attività straordinarie o temporanee di pubblica utilità — il rapporto ha assunto i caratteri del lavoro ordinario. Rileva la difformità dall’orario e dal contenuto del progetto: se il lavoratore ha svolto prestazioni per orari superiori a quelli previsti dal progetto, o ha svolto mansioni diverse da quelle indicate, questo testimonia che il progetto è stato svuotato di contenuto.

Il contesto più ampio: una storia lunga e irrisolta

La sentenza si inserisce in una vicenda che ha coinvolto centinaia di migliaia di lavoratori italiani nel corso degli ultimi tre decenni. Molti LSU hanno di fatto lavorato per anni alle dipendenze di comuni, province e altri enti pubblici, spesso svolgendo mansioni indistinguibili da quelle dei dipendenti di ruolo, senza mai ottenere la stabilizzazione.

I tentativi di stabilizzazione si sono succeduti nel tempo attraverso varie normative, con risultati parziali e differenziati a seconda delle regioni e degli enti. La giurisprudenza ha nel frattempo consolidato il principio che la stabilizzazione non può avvenire automaticamente per il solo fatto del lungo utilizzo, ma richiede procedure conformi ai principi costituzionali sull’accesso agli impieghi pubblici.

Ciò che questa sentenza conferma è che, nel perimetro di questi limiti, la tutela retributiva per le prestazioni effettivamente svolte in condizioni di subordinazione di fatto rimane percorribile, e l’art. 2126 cod. civ. continua a essere lo strumento principale per farla valere in giudizio.