Le due inflazioni delle regole di bilancio Ue

L’alta inflazione incide sull’andamento della finanza pubblica e sul funzionamento delle regole europee. Sono due le questioni principali: il trattamento del fiscal drag e i margini di flessibilità rispetto a un percorso di spesa pubblica fissato nel 2024.

Il trattamento del fiscal drag

L’inflazione elevata (3 per cento nel 2026 e 2,3 per cento nel 2027, secondo le recenti previsioni del Documento programmatico di finanza pubblica) si riflette non solo sull’andamento della finanza pubblica – attraverso l’indicizzazione ai prezzi di alcune componenti della spesa, le basi imponibili in termini nominali dei tributi e talvolta la loro struttura di progressività – ma anche sul funzionamento delle regole di bilancio europee, che dovrebbero garantire la sostenibilità dei conti pubblici. Nei giorni scorsi, il dibattito sulla finanza pubblica ha portato alla ribalta due questioni distinte, entrambe legate alla relazione tra inflazione e regole fiscali.

La prima riguarda il trattamento del fiscal drag generato dall’inflazione sull’Irpef nella determinazione dell’indicatore di spesa primaria netta, che costituisce l’indicatore fondamentale per il sistema di regole di bilancio europee. Come già discusso in un precedente articolo, la Commissione europea ha stabilito che, a partire dalle previsioni di autunno 2024, lo scenario di finanza pubblica a politiche invariate debba assumere come baseline un’indicizzazione integrale dell’imposta personale dei redditi al tasso di inflazione, indipendentemente dalle politiche concrete adottate dai singoli paesi membri (misure discrezionali, meccanismi automatici, sterilizzazione completa o parziale, e così via).

In Italia, l’Irpef non prevede meccanismi automatici di indicizzazione che neutralizzino gli effetti dell’inflazione sul prelievo, ma negli ultimi anni il governo è intervenuto con misure di riduzione dell’Irpef che, pur essendo state presentate come tagli della pressione fiscale, hanno di fatto compensato, ma solo parzialmente e per determinate fasce di reddito, l’aumento del prelievo reale prodotto dal fiscal drag. Pertanto, il drenaggio fiscale non compensato da queste misure va considerato, secondo l’approccio della Commissione europea, una misura di politica fiscale discrezionale (Discretionary Revenue Measure) positiva, cioè di aumento del prelievo, equivalente a un aumento delle aliquote o una riduzione delle detrazioni. Ciò contribuisce a contenere la crescita dell’indicatore di spesa primaria netta, dato che nel calcolo di quest’ultimo vengono sottratte le maggiori entrate attribuite alle Drm.

Ora, con il Dpfp approvato il 13 ottobre dal Parlamento, allineandosi al nuovo approccio metodologico adottato dalla Commissione, il governo getta qualche luce sul ruolo certamente rilevante svolto dal fiscal drag non compensato dai tagli dell’Irpef nel contenere la dinamica della spesa primaria netta entro il sentiero obiettivo concordato con l’Europa, sia negli ultimi anni sia in quelli futuri coperti dall’orizzonte di programmazione del Dpfp.

La considerazione del fiscal drag ha consentito innanzitutto – come indica chiaramente dal Dpfp – di rivedere in meglio il valore di consuntivo della crescita della spesa netta per il 2025. Il confronto tra il valore riportato nel Documento di finanza pubblica di primavera, prima che venisse esplicitamente considerato il ruolo del fiscal drag (1,9 per cento), e quello indicato nel Dpfp (1,5 per cento) dà una misura del contributo che l’inflazione, attraverso l’aumento del prelievo fiscale reale, ha fornito al contenimento della crescita dell’indicatore di spesa netta, avvicinandola all’obiettivo concordato con l’Ue (1,3 per cento). A meno che il governo decida, come sarebbe certamente auspicabile, di introdurre un meccanismo di indicizzazione dell’Irpef, anche per il 2026 e poi per gli anni di previsione del Dpfp 2027-2029, il fiscal drag è destinato ad aiutare il sentiero della spesa netta a non deragliare: da quanto emerso nella discussione parlamentare del Dpfp, vale 4,4 miliardi nel 2026, 3,4 nel 2027, 2,4 nel 2028, 2,8 nel 2029, con un andamento ovviamente legato ai tassi di inflazione previsti dal quadro macroeconomico del governo (vedi tabella 1). Si tratta di valori che misurano l’effetto del fiscal drag di un anno su quello precedente perché le Drm rilevano per il calcolo della crescita dell’indicatore della spesa netta. Ma ovviamente per i contribuenti Irpef colpiti dal fiscal drag non compensato dagli interventi di riduzione dell’imposta, conta invece l’effetto cumulato nel corso degli anni, che nel periodo 2025-2029 raggiunge ben 58,4 miliardi di euro.

Purtroppo, non è dato sapere in quale misura il fiscal drag contribuisca effettivamente a contenere la crescita dell’indicatore di spesa netta, perché il Dpfp non esplicita il contributo delle singole componenti, positive e negative, che concorrono alla determinazione dell’aggregato delle misure discrezionali. Va comunque chiarito che il contributo positivo del fiscal drag al rispetto degli obiettivi europei è già interamente incorporato nei conti pubblici tendenziali – è, di fatto, “già speso” – e quindi non offre alcun spazio aggiuntivo di bilancio per la prossima manovra.

L’inflazione e la clausola di salvaguardia nazionale

L’altro fronte su cui l’inflazione anima il dibattito di finanza pubblica si muove invece proprio nella prospettiva di brevissimo periodo, quella di reperire urgentemente risorse nuove per finanziare l’ultima legge di bilancio prima delle elezioni. Come già evidenziato in un precedente articolo, al di là della spesa aggiuntiva consentita dalla clausola di salvaguardia nazionale (Nec) e specificamente destinata a difesa ed energia, il quadro di finanza pubblica non lascia alcun margine per una manovra netta di bilancio – cioè per tagli di imposta o aumenti di spesa non compensati da corrispondenti incrementi delle entrate o riduzioni di altre spese -, come invece richiederebbe il lungo catalogo di interventi promessi in chiave elettorale dai partiti di maggioranza e di opposizione. Da qui la pressione del governo sulle istituzioni europee per ottenere maggiori margini di flessibilità nell’applicazione delle regole di bilancio, alla luce delle tensioni generate dall’inflazione.

L’intervento del ministro Giorgetti in Parlamento durante la discussione del Dpfp ha precisato le motivazioni delle richieste avanzate dal governo italiano e i possibili orientamenti che si stanno sviluppando nel negoziato con la Commissione europea. Il governo sostiene l’argomento secondo cui il sentiero della spesa netta, denominato in termini nominali, è stato concordato con l’Europa nel 2024 incorporando un tasso di inflazione allora normale, attorno all’1,8 per cento. Un livello di gran lunga superato nello scenario economico corrente. Di conseguenza, l’aumento delle spese pubbliche direttamente o indirettamente legate all’andamento dei prezzi – l’esempio più rilevante è quello delle pensioni, rivalutate all’inflazione sia pure con un certo ritardo – può essere assorbito all’interno del percorso di spesa prefissato solo attraverso aumenti delle imposte o tagli di altre spese, interventi non auspicabili in questo momento congiunturale dell’economia. E questo a causa di un’inflazione di offerta, in larga misura al di fuori dal controllo del governo. Da qui la richiesta di una forma di flessibilità nella gestione dei conti pubblici per tenere conto di questi effetti.

L’argomento del governo, condivisibile in termini generali, richiede però di essere tradotto in soluzioni operative. E, nella prospettiva dell’esecutivo, queste dovrebbero rendere disponibili risorse aggiuntive fin da subito, per finanziare gli interventi della manovra di bilancio per il 2027. Ciò esclude, almeno nel breve periodo, una modifica strutturale della regola della spesa primaria netta, passando cioè dalla sua determinazione in termini nominali a una in termini reali. Così come irricevibile sembrerebbe la richiesta italiana di considerare come Drm positiva – e quindi a riduzione dell’indicatore di spesa netta – anche il maggior gettito dell’Iva determinato dall’inflazione: si tratta di maggiori entrate automatiche che, secondo le regole di bilancio europee, non possono generare spazio fiscale ma devono esser destinate a riduzione del debito. Poco funzionale con l’esigenza esigenza immediata di reperire risorse per la manovra sarebbe anche la possibilità di considerare il disallineamento tra il tasso di inflazione incorporato nel percorso di spesa e quello effettivo come “fattore rilevante” nella valutazione ex post di un eventuale superamento degli obiettivi concordati.

Molto più coerente con l’obiettivo di breve termine – ed è questo l’orientamento annunciato da Giorgetti – è invece il pressing sulle istituzioni europee per ampliare le possibilità di utilizzo della Nec per la resilienza energetica (7 miliardi tra il 2027 e il 2028), includendo tra le spese ammissibili anche misure di sostegno ai redditi delle famiglie e ai bilanci delle imprese colpiti dall’inflazione, politicamente più spendibili in campagna elettorale. Una soluzione che non comporterebbe un maggiore indebitamento rispetto a quello già previsto, ma semplicemente una diversa composizione della spesa finanziata attraverso la Nec.

In attesa che si sbrogli la matassa del negoziato europeo, la manovra rimane in surplace.