Come funzionano le indagini preliminari nel processo penale italiano?

Dal PM al GIP, dalle iscrizioni ai termini, dall’archiviazione al rinvio a giudizio: guida sistematica alle indagini penali italiane dopo la riforma Cartabia. Ruoli, poteri e diritti dell’indagato.

Un soggetto viene iscritto nel registro degli indagati. Da quel momento inizia una fase del processo penale che può durare mesi o anni — le indagini preliminari — durante la quale si raccolgono elementi per decidere se portarlo a processo o archiviare. Chi dirige questa fase? Quali atti richiedono l’intervento del giudice? Entro quando devono concludersi le indagini? E cosa succede se scadono i termini?

La domanda su come funzionino le indagini preliminari nel processo penale italiano richiede di conoscere il ruolo del pubblico ministero, i poteri del GIP e del GUP, i termini di durata delle indagini e le loro conseguenze, gli esiti possibili a conclusione dell’indagine e i diritti dell’indagato lungo tutto il percorso — con attenzione alle novità introdotte dalla riforma Cartabia (D.Lgs. n. 150/2022).

La funzione delle indagini preliminari: raccogliere elementi per decidere

Le indagini preliminari sono la fase in cui si raccolgono elementi per decidere se esercitare l’azione penale o chiedere l’archiviazione. Sono condotte sotto la direzione del pubblico ministero ai sensi dell’art. 327 cod. proc. pen., che dispone direttamente della polizia giudiziaria.

La polizia giudiziaria continua tuttavia a svolgere attività di propria iniziativa anche dopo la comunicazione della notizia di reato, secondo le modalità previste dal codice.

Il ruolo del pubblico ministero: iscrizioni, indagini e deleghe

Il PM è titolare del potere di iscrivere la notizia di reato nel registro delle notizie di reato previsto dall’art. 335 cod. proc. pen. e di dirigere tutte le attività investigative, sia proprie sia delegate alla polizia giudiziaria.

L’iscrizione della notizia di reato deve avvenire immediatamente: il PM iscrive ogni notizia che contiene la rappresentazione di un fatto determinato e non inverosimile riconducibile, anche solo in ipotesi, a una fattispecie incriminatrice. Nell’iscrizione devono essere indicate, se risultano, le circostanze di tempo e di luogo del fatto.

La riforma Cartabia ha rafforzato l’esclusività del potere di iscrizione in capo al PM, a prescindere dalle indicazioni contenute nella comunicazione della polizia giudiziaria. L’iscrizione deve essere effettuata nel registro corretto — mod. 21, 44 o 45 — con ponderazione oltre che con immediatezza.

Se nel corso delle indagini emergono ulteriori fatti costituenti reato a carico della stessa persona, o elementi su nuovi reati a carico di persone diverse, il PM procede a nuove iscrizioni. Per ogni nuova iscrizione il termine per le indagini decorre autonomamente.

L’attività investigativa può essere svolta direttamente dal PM oppure delegata alla polizia giudiziaria. Molti atti della PG sono “atipici” e a forma libera — pedinamenti, appostamenti, videoregistrazioni in luoghi pubblici, riconoscimenti fotografici, localizzazioni GPS — pienamente legittimi se non contrastano con previsioni di legge o direttive del PM. L’attività atipica non è ammessa quando la legge richiede forme specifiche o l’intervento dell’autorità giudiziaria — ad esempio riprese visive in luoghi che incidono fortemente sulla riservatezza senza autorizzazione.

Atti che richiedono l’intervento del giudice: misure cautelari personali e reali; intercettazioni di comunicazioni, che richiedono decreto del giudice su richiesta del PM; incidente probatorio; proroga delle indagini; provvedimenti relativi all’archiviazione.

Il GIP: controllo imparziale senza poteri di iniziativa

Il giudice per le indagini preliminari esercita una funzione di controllo imparziale sui provvedimenti più importanti della fase delle indagini. Non ha poteri di iniziativa autonoma: può intervenire solo nei casi previsti dal codice e su impulso del PM, delle parti private o della persona offesa.

Il GIP ha il potere-dovere di verificare costantemente la propria giurisdizione: se gli elementi di prova raccolti modificano l’imputazione in modo da farla uscire dalla sua sfera di cognizione, deve dichiararne il difetto. Anche nelle indagini preliminari devono sussistere elementi di fatto idonei a dimostrare il potere dell’autorità giudiziaria di prendere cognizione del fatto.

Ordine di iscrizione dell’indagato: quando il GIP, dovendo compiere un atto del procedimento, ritiene che il reato debba essere attribuito a una persona non ancora iscritta, sentito il PM, gli ordina di provvedere all’iscrizione. Il PM indica la data da cui decorrono i termini delle indagini ai sensi dell’art. 335-ter cod. proc. pen. Resta salva la facoltà dell’indagato di chiedere al giudice l’accertamento della tempestività dell’iscrizione secondo la disciplina della retrodatazione prevista dall’art. 335-quater cod. proc. pen.

Incidente probatorio: è un’udienza in contraddittorio in cui si assumono prove non rinviabili al dibattimento. È disposto dal giudice su richiesta del PM, dell’indagato o della persona offesa. Le prove assunte confluiscono nel fascicolo per il dibattimento e sono utilizzabili per la decisione finale ai sensi dell’art. 431, comma 1, cod. proc. pen.

Il GUP: controllo sulla richiesta di rinvio a giudizio

Il giudice dell’udienza preliminare esercita il controllo sulla fondatezza dell’accusa prima che il processo si apra nel merito.

Prima della discussione, il GUP ammette le prove prodotte dalle parti, esercitando un controllo di legalità sulle prove trasmesse dal PM, prodotte dalla difesa o dalla persona offesa, assunte in incidente probatorio o costituite da memorie dei consulenti. In caso di nuove prove prodotte dal PM dopo la richiesta di rinvio a giudizio, il GUP può concedere un rinvio su richiesta dell’imputato.

Il GUP può disporre incidente probatorio durante l’udienza preliminare se le esigenze di urgenza o non rinviabilità sono sorte dopo la richiesta di rinvio a giudizio.

All’esito dell’udienza preliminare, il GUP decide se pronunciare sentenza di non luogo a procedere oppure disporre il rinvio a giudizio.

I termini di durata delle indagini e le conseguenze del loro superamento

I termini per la conclusione delle indagini decorrono autonomamente da ogni iscrizione — sia quella della notizia di reato sia quella della persona come indagata — ai sensi dell’art. 405 cod. proc. pen.

Nei casi in cui emergano nuovi soggetti ritenuti responsabili dello stesso o di altri reati, il termine per le indagini decorre autonomamente per ciascun indagato dal momento dell’iscrizione del suo nominativo. Per l’originario indagato, ogni successiva iscrizione per nuovi reati fa decorrere un termine autonomo.

Le conseguenze del superamento dei termini riguardano esclusivamente gli atti di indagine compiuti dopo la scadenza: questi sono inutilizzabili. Gli elementi raccolti prima della scadenza restano invece utilizzabili, anche se emersi in relazione ad altri fatti. Non esiste un limite all’utilizzazione di elementi emersi nel corso di accertamenti relativi ad altri fatti, purché raccolti prima della scadenza dei corrispondenti termini.

Gli esiti possibili alla conclusione delle indagini

Alla scadenza dei termini — ordinari o prorogati — il PM ha due opzioni: chiedere l’archiviazione al GIP oppure esercitare l’azione penale.

L’esercizio dell’azione penale può avvenire attraverso diverse forme: richiesta di rinvio a giudizio, con conseguente udienza preliminare davanti al GUP; decreto di citazione diretta a giudizio, per reati di minore gravità; decreto penale di condanna; richiesta di riti alternativi — giudizio abbreviato, patteggiamento, giudizio immediato.

La procedura di archiviazione: la nuova regola della riforma Cartabia

La riforma Cartabia ha modificato profondamente il criterio con cui il PM decide se chiedere l’archiviazione.

La nuova regola applicabile: il PM è tenuto a chiedere l’archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non consentono una ragionevole previsione di condanna o di applicazione di una misura di sicurezza diversa dalla confisca.

La vecchia regola superata: in precedenza si privilegiava il principio del “favor actionis”, per cui nei casi dubbi l’azione doveva essere esercitata. Oggi questa impostazione è abbandonata: la valutazione prognostica del PM deve essere in linea con la regola del giudizio dibattimentale, secondo cui il giudice pronuncia condanna solo se l’imputato risulta colpevole al di là di ogni ragionevole dubbio ai sensi dell’art. 533, comma 1, cod. proc. pen.

Il GIP controlla che il PM abbia correttamente adempiuto all’obbligo di esercitare l’azione penale secondo questa nuova regola, senza svolgere autonomi approfondimenti o indagini.

I diritti della persona offesa nell’archiviazione: la persona offesa può chiedere di essere informata della richiesta di archiviazione e, entro il termine previsto — 20 o 30 giorni a seconda dei casi — può prendere visione degli atti, presentare opposizione con richiesta motivata di prosecuzione delle indagini ed essere informata della facoltà di accedere a programmi di giustizia riparativa.

Per i delitti commessi con violenza alla persona e per il reato di furto in abitazione — art. 624-bis cod. pen. — l’avviso della richiesta di archiviazione è sempre notificato alla persona offesa, con termine elevato a 30 giorni per visionare gli atti e presentare opposizione. In caso di opposizione, il GIP valuta se accoglierla disponendo la prosecuzione o integrazione delle indagini, o se rigettarla.

I diritti dell’indagato e le conseguenze dei diversi esiti

In caso di archiviazione: il procedimento si chiude senza esercizio dell’azione penale. L’indagato non diventa imputato e cessa la pendenza del procedimento a suo carico. L’archiviazione si fonda oggi su una valutazione di assenza di ragionevole previsione di condanna, rafforzando la tutela rispetto a un’azione penale debole.

In caso di rinvio a giudizio: l’indagato diventa imputato. Si apre la fase dell’udienza preliminare o, a seconda del rito, il giudizio dibattimentale o un procedimento speciale.

In caso di patteggiamento: quando PM e imputato richiedono l’applicazione della pena su richiesta delle parti ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., il giudice deve verificare preliminarmente se ricorrono i presupposti per pronunciare una sentenza di proscioglimento ai sensi dell’art. 129 cod. proc. pen.; controllare se il reato è prescritto — la richiesta di patteggiamento non comporta rinuncia alla prescrizione già maturata, secondo le Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 13681/2016); esercitare un controllo sulla qualificazione giuridica del fatto, sull’applicazione e comparazione delle circostanze, sulle determinazioni in tema di confisca e sulla congruità delle pene principali e accessorie.

I diritti difensivi dell’indagato comprendono: assistenza di un difensore; partecipazione agli incidenti probatori; svolgimento di indagini difensive; informazione della conclusione delle indagini ai sensi dell’art. 415-bis cod. proc. pen.; possibilità di sollecitare il controllo sulla tempestività dell’iscrizione e sul rispetto dei termini ai sensi dell’art. 415-ter cod. proc. pen.; facoltà di presentare memorie e indicare elementi di prova ai sensi dell’art. 90 cod. proc. pen.

In sintesi

Le indagini preliminari sono oggi orientate a evitare processi privi di una solida previsione di condanna, grazie alla nuova regola della ragionevole previsione di condanna introdotta dalla riforma Cartabia. Il PM dirige le indagini con potere esclusivo di iscrizione; il GIP esercita controllo imparziale senza poteri di iniziativa; i termini decorrono autonomamente da ogni iscrizione e gli atti successivi alla scadenza sono inutilizzabili. L’indagato ha diritti difensivi significativi lungo tutta la fase, compresa la possibilità di contestare la tempestività dell’iscrizione e di accedere a riti alternativi con controllo giudiziale di legalità e congruità.