TAR Lazio, sezione V-ter, sentenza 9 luglio 2026, n. 12539

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 28 ottobre 2025 (dep. il 7/11) il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (“Cndcec”) e il dott. comm. Cesare F. hanno impugnato il provvedimento in epigrafe, con cui l’Ispettorato nazionale del lavoro ha respinto l’istanza dello Cndcec volta a estendere ai dottori commercialisti il potere di asseverazione della regolarità delle imprese in materia di contribuzione e retribuzione (“Asse.co.”), già riconosciuto ai consulenti del lavoro sulla base di protocolli d’intesa sottoscritti dal Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro dapprima con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e successivamente con l’Ispettorato.

Nello specifico, i ricorrenti, premesso un breve cenno su legittimazione e interesse a ricorrere, hanno articolato i seguenti motivi:

(i) “Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dei princìpi di legalità, di imparzialità della P.A. e di gerarchia delle fonti (artt. 1, 3 e 97, 1 comma, Cost.) e dell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’U.E.; per violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 15 della Legge 241/1990, degli artt. 1 e 3, comma 2, della Legge 12/1979, degli artt. 1, commi 1 e 4 lett. a), 36, commi 3 lett. a) e 4 lett. a), 46, commi 1 e 2, e 47, commi 1 e 2, del D.Lgs. 139/2005, dell’art. 101 paragrafo 1 del TFUE, dell’art. 16, comma 3, della Direttiva 2006/123/CE, dell’art. 1 del D.Lgs. 59/2010, dell’art. 3, comma 5, della Legge 148/2011 e dell’art. 2, comma 2 lett. e), del D.Lgs. 149/2015. Illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere per violazione dei princìpi di buon andamento della P.A., di proporzionalità, di parità di trattamento, di mancato esame di tutti gli interessi pubblici rilevanti, di mancato contemperamento tra l’interesse pubblico e la minimizzazione del sacrificio dell’interesse secondario dei ricorrenti, di manifesta illogicità e irragionevolezza della scelta amministrativa, di violazione dei princìpi di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, di contraddittorietà e irragionevolezza dei mezzi impiegati rispetto all’interesse pubblico alla prevenzione e promozione della legalità in materia di lavoro, contribuzione, assicurazione obbligatoria e legislazione sociale”:

– l’atto gravato sarebbe irragionevole nella parte in cui motiva l’attribuzione in via esclusiva ai consulenti del lavoro del potere di asseverare la regolarità retributiva e contributiva delle imprese sul rilievo che essi sono abilitati, insieme ad altri, a certificare i contratti di lavoro ai sensi dell’art. 76, comma 1, lett. c-ter), d.lgs. 276/2003;

– parimenti irragionevole sarebbe il richiamo alle ipotesi normativamente previste di istituzione presso i Consigli provinciali dell’Ordine dei consulenti del lavoro di camere arbitrali, di esperimento presso le relative sedi del tentativo di conciliazione ex art. 410 c.p.c. e di stipula, sempre nelle predette sedi, degli accordi individuali ex art. 2103 c.c., giacché non sussisterebbe un “impedimento” ex lege per i dottori commercialisti di istituire all’interno del Consiglio camere arbitrali, esperire tentativi di conciliazione e stipulare accordi individuali di modifica degli elementi fondamentali del rapporto di lavoro;

– ancora, sarebbe contraddittoria l’affermazione, contenuta nel provvedimento impugnato, per cui “solo i consulenti del lavoro sono stati individuati dal legislatore al fine di definire la procedura di dimissioni” ai sensi dell’art. 26, comma 4, d.lgs. n. 151/2015, in quanto dalla predetta disposizione emerge che le dimissioni andrebbero rassegnate esclusivamente con modalità telematiche, cioè attraverso “moduli” che l’interessato trasmette autonomamente al datore di lavoro, fermo restando la possibilità di rivolgersi per l’adempimento telematico a una serie di soggetti (patronati, organizzazioni sindacali, ecc.) fra i quali figurano anche i consulenti del lavoro;

– non sarebbe neppure conferente il richiamo alla facoltà di intermediazione dei consulenti del lavoro di cui all’art. 6, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 276/2003 nonché alla circostanza che “l’organizzazione dei servizi resi dalle associazioni di categoria per lo svolgimento degli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori può coinvolgere i soli consulenti del lavoro e non anche altri professionisti (art. 1, comma 4, L. n. 12/1979)”, in quanto la legge affiderebbe la facoltà di intermediazione anche ad altri soggetti, mentre i c.a.f. nell’organizzazione dei servizi potrebbero avvalersi anche di consulenti del lavoro non iscritti all’albo perché dipendenti oppure di avvocati o dottori commercialisti che hanno superato l’esame di abilitazione e che non sono iscritti all’albo ma sono dipendenti di tali enti;

– sarebbe inoltre erroneo l’assunto per cui “l’attività dei commercialisti, a differenza di quella dei consulenti del lavoro, è […] limitata agli ambiti territoriali previamente comunicati [agli Ispettorati del lavoro delle province nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti lavoristici e previdenziali] e dove insistono le imprese per le quali svolgono i relativi adempimenti da cui hanno ricevuto uno specifico mandato professionale”, giacché ai sensi della l. n. 12/1979 gli iscritti all’albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili sarebbero abilitati ad assumere tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, senza che sia necessaria l’apposita abilitazione richiesta invece per i consulenti del lavoro, essendo sufficiente una mera comunicazione all’Ispettorato (potenzialmente anche a tutte le sedi provinciali, così venendo meno l’asserita differenza con i consulenti del lavoro);

– neppure potrebbe rilevare il diverso percorso di studi e la “compenetrazione” tra Ispettorato e consulenti del lavoro (un dirigente dell’Ispettorato presiede la commissione di abilitazione dei consulenti del lavoro; l’Inl e l’Ordine dei consulenti del lavoro sono sottoposti alla comune vigilanza del Ministero resistente, mentre sul Consiglio ricorrente vigila il Ministero della giustizia), poiché l’attribuzione di un vantaggio economico ai consulenti del lavoro sarebbe frutto di un’irragionevole lettura del quadro normativo esistente;

– la scelta di concludere il protocollo d’intesa soltanto con l’Ordine dei consulenti del lavoro contrasterebbe con il principio di legalità, con il sistema concorrenziale che governa tutte le prestazioni di servizi, con il parametro del buon andamento e con gli altri principi generali dell’attività amministrativa;

(ii) “Violazione e falsa applicazione dei princìpi unionali in materia di libera concorrenza e di libera circolazione dei servizi, parità di trattamento e non discriminazione. Disapplicazione di norme interne in contrasto con il diritto unionale”: il diniego gravato si porrebbe in contrasto con i principi scaturenti dal diritto unionale, in particolare in materia di mercato interno, diritto di stabilimento e libertà di prestazione dei servizi (di qui, la richiesta di disapplicazione del quadro normativo posto dall’amministrazione a fondamento dell’atto o di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea);

(iii) “Questione di legittimità costituzionale”: qualora si ritenesse che il provvedimento sia stato legittimamente fondato sull’art. 76, comma 1, lett. c-ter), d.l.gs. n. 276/2003, si prospetta la questione di legittimità costituzionale della norma in relazione agli artt. 3, 11, 41 e 117, comma 2, lett. e) ed m), Cost.

2. Il Ministero e l’Ispettorato si sono costituiti in resistenza. La difesa erariale ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di legittimazione a ricorrere in capo al dott. F., il difetto di legittimazione passiva del Ministero nonché l’inammissibilità del ricorso per violazione del ne bis in idem nella parte in cui si chiede di obbligare l’Ispettorato a concludere un accordo con il Consiglio ricorrente, in quanto il Tribunale nella precedente sentenza resa inter partes avrebbe già affermato di non potersi sostituire all’amministrazione nell’esercizio della propria attività discrezionale. Ha poi replicato nel merito alle censure di controparte.

3. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

4. L’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere sollevata dalla difesa erariale nei confronti del ricorrente F. è fondata.

4.1. Invero, egli non ha formulato l’istanza da cui origina il provvedimento gravato né risulta tra i destinatari dello stesso.

4.2. In realtà, neppure ha dedotto di essere titolare di una situazione giuridica soggettiva direttamente lesa dall’azione amministrativa, bensì di avere interesse, quale dottore commercialista, a ché il Consiglio nazionale dell’ordine di appartenenza possa concludere con l’Ispettorato nazionale del lavoro un protocollo d’intesa per il rilascio dell’Asse.co; quello rappresentato è dunque un interesse di mero fatto, solo indirettamente correlato alla vicenda amministrativa per cui è causa.

5. Parimenti fondata è l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

5.1. Il ricorso è stato notificato al dicastero senza che nessuna domanda sia stata spiegata nei suoi confronti.

5.2. Deve invero ritenersi che la notifica sia avvenuta per litis denuntiatio, ossia in considerazione dei poteri di indirizzo e vigilanza spettanti al Ministero sull’Ispettorato (come pure suggerito dalla specificazione, contenuta nell’intestazione dell’impugnativa, che il ricorso è proposto nei confronti del dicastero soltanto “ove occorra”). Tuttavia, come precisato in giurisprudenza, se la litis denuntiatio non è idonea a far acquisire al destinatario della notifica la qualifica di parte e ha la funzione soprattutto di consentire a quest’ultimo di “curare il proprio cointeresse (nel senso precipuo di interesse connesso) nella controversia”, “[c]iò non impedisce, naturalmente, con la rituale formalizzazione dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva, la facoltà di chiedere la propria estromissione dalla lite, non trattandosi di parte necessaria del giudizio e potendo la denunciatio non correlarsi ad interessi stimati concretamente apprezzabili o meritevoli di essere tutelati” (C.d.S., Sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 330, recentemente ribadita da C.d.S., Sez. VI, 22 aprile 2024, n. 3641).

5. Deve invece essere disattesa l’eccezione di violazione del divieto di bis in idem.

5.1. Il precedente giudizio a cui fa riferimento la difesa erariale origina dal ricorso avverso il silenzio-inadempimento esperito dagli odierni ricorrenti per ottenere un riscontro sull’istanza presentata dallo Cndcec per il riconoscimento del potere di rilasciare l’Asse.co. alle stesse condizioni previste per il Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro; giudizio definito con la sentenza di questa Sezione n. 9974 del 23 maggio 2025, in attuazione della quale l’Ispettorato ha adottato il provvedimento gravato in questa sede.

5.2. La statuizione sulla domanda di accertamento e condanna alla conclusione del protocollo d’intesa lì formulata ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. non può dunque assumere alcun valore preclusivo nell’odierno processo, in ragione della diversità tanto delle azioni proposte quanto dei fatti sottesi ai due distinti giudizi.

6. Procedendo all’esame del merito, è anzitutto necessaria una sintetica premessa sull’Asseverazione di conformità dei rapporti di lavoro (c.d. Asse.co.).

6.1. Essa nasce dal protocollo d’intesta stipulato nel 2014 tra il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e il Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro con lo scopo, nell’ambito della riforma dell’attività ispettiva, di incentivare “l’attività di prevenzione e promozione della normativa in materia di lavoro e legislazione sociale” (v. preambolo) e di “realizzare un più efficace utilizzo delle risorse ispettive disponibili”, orientando “l’attività di vigilanza in via assolutamente prioritaria nei confronti delle imprese prive dell’Asse.co.”, salve determinate eccezioni (art. 7).

6.2. L’asseverazione è stata poi nuovamente disciplinata da un successivo protocollo d’intesa, concluso nel 2016 tra il predetto Consiglio e l’Ispettorato nazionale del lavoro, a cui nel frattempo erano state trasferite le funzioni ispettive sotto la vigilanza del Ministero.

6.3. Sotto il profilo procedimentale, l’asseverazione è rilasciata mediante una procedura telematica dal Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro sulla base, inter alia, di una dichiarazione di responsabilità da parte di un consulente del lavoro “in ordine alla verifica della sussistenza dei requisiti per il rilascio del Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) ed al rispetto della contrattazione collettiva […]”, e ciò “sulla base delle evidenze documentali in possesso del datore di lavoro e/o del Consulente del Lavoro e tenendo conto delle previsioni dei contratti collettivi […]” [art. 2, comma 1, lett. b)].

7. Orbene, le censure di parte ricorrente sono essenzialmente riconducibili a un unico sostrato censorio, ossia che le competenze in materia di adempimenti lavoristici e previdenziali riconosciute dalla legge anche ai dottori commercialisti imporrebbero di estendere il potere di rilascio dell’asseverazione al relativo Consiglio nazionale, in quanto non sarebbero ravvisabili ragionevoli elementi di differenziazione rispetto alla figura dei consulenti del lavoro.

7.1. Tuttavia, tale assunto non può essere condiviso.

7.2. Non è in discussione che anche i dottori commercialisti abbiano competenza in materia di lavoro e previdenziale sociale, come è del resto espressamente previsto dall’art. 1, comma 1, l. n. 12/1979 (recante “Norme per l’ordinamento della professione di consulente del lavoro”), che abilita al compimento di “[t]utti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti” non solo i consulenti del lavoro, ma anche gli “iscritti negli albi degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali, i quali in tal caso sono tenuti a darne comunicazione agli ispettorati del lavoro delle province nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti di cui sopra”.

7.3. È nondimeno altrettanto innegabile che tra le figure professionali appena menzionate permangono significative differenze in punto di percorso di studi, di esame di abilitazione, di regime e ordinamento della professione.

7.4. Nello specifico, l’Ispettorato resistente ha inteso valorizzare i seguenti aspetti:

– “i soli Consigli provinciali dell’Ordine dei consulenti del lavoro sono riconosciuti, tra gli altri, quali soggetti abilitati alla certificazione dei contratti di lavoro (art. 76, comma 1, lett. c-ter, D.Lgs. n. 276/2003), attività peraltro analoga a quella della asseverazione”;

– “i medesimi Consigli provinciali, in quanto organi di certificazione, possono istituire camere arbitrali per la definizione, ai sensi dell’art. 808-ter c.p.c., delle controversie nelle materie di cui all’art. 409 del medesimo codice e all’art. 63, comma 1, del D.Lgs. n. 165/2001 (v. art. 31, comma 12, L. n. 183/2010)”;

– “presso le medesime sedi di certificazione – e quindi presso i Consigli provinciali dell’Ordine dei consulenti del lavoro – può essere esperito il tentativo di conciliazione di cui all’art. 410 c.p.c. (v. art. 31, comma 13, L. n. 183/2010)”;

– “sempre presso le sedi di certificazione – e quindi presso i Consigli provinciali dell’Ordine dei consulenti del lavoro – l’art. 2103 c.c. rende possibile la stipula di accordi individuali di modifica delle mansioni, della categoria legale e del livello di inquadramento e della relativa retribuzione, nell’interesse del lavoratore alla conservazione dell’occupazione, all’acquisizione di una diversa professionalità o al miglioramento delle condizioni di vita”;

– “solo i consulenti del lavoro sono stati individuati dal legislatore al fine di definire la procedura di dimissioni ai sensi dell’art. 26, comma 4, del D.Lgs. n. 151/2015 secondo cui ‘la trasmissione dei moduli di cui al comma 1 può avvenire anche per il tramite dei patronati, delle organizzazioni sindacali, dei consulenti del lavoro, delle sedi territoriali dell’Ispettorato nazionale del lavoro nonché degli enti bilaterali e delle commissioni di certificazione di cui agli articoli 2, comma 1, lettera h), e articolo 76 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276′”;

– “solo ai consulenti del lavoro è rimessa la facoltà di svolgere attività di intermediazione ai sensi dell’art. 6, comma 2 lett. c), del D.Lgs. n. 276/2003 secondo il quale ‘l’ordine nazionale dei consulenti del lavoro può chiedere l’iscrizione all’albo di cui all’articolo 4 di una apposita fondazione o di altro soggetto giuridico dotato di personalità giuridica costituito nell’ambito del consiglio nazionale dei consulenti del lavoro per lo svolgimento a livello nazionale di attività di intermediazione. L’iscrizione è subordinata al rispetto dei requisiti di cui alle lettere c), d), e), f), g) di cui all’articolo 5, comma 1′”;

– “l’organizzazione dei servizi resi dalle associazioni di categoria per lo svolgimento degli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori può coinvolgere i soli consulenti del lavoro e non anche altri professionisti (art. 1, comma 4, L. n. 12/1979)”;

– “non tutti i commercialisti possono svolgere gli adempimenti lavoristici e previdenziali ma esclusivamente quelli che abbiano previamente effettuato una specifica comunicazione in tal senso ‘agli Ispettorati del lavoro delle province nel cui ambito territoriale intendono svolgere gli adempimenti di cui sopra’; in sostanza l’attività dei commercialisti, a differenza di quella dei consulenti del lavoro, è quindi limitata agli ambiti territoriali previamente comunicati e dove insistono le imprese per le quali svolgono i relativi adempimenti da cui hanno ricevuto uno specifico mandato professionale”;

– “[p]er i dottori commercialisti e gli esperti contabili non è […] necessario, già in occasione del tirocinio, approfondire la materia del lavoro e della legislazione sociale nella stessa misura prevista per i consulenti del lavoro”;

– “il peculiare percorso formativo che abilita i consulenti del lavoro vede direttamente coinvolti i vertici amministrativi di questa Agenzia nel principale momento di verifica delle competenze acquisite durante il tirocinio professionale, ovvero l’esame di Stato”, trattandosi di “attività che l’Ispettorato svolge in stretta collaborazione con gli Ordini ed il Consiglio nazionale, oltre che con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il quale a sua volta vigila sullo stesso Consiglio nazionale intervenendo con propri provvedimenti nei procedimenti relativi alla formazione professionale degli iscritti, al riconoscimento delle qualifiche professionali di soggetti che svolgono la professione in altri Paesi europei o extra UE, nonché approvando i regolamenti emanati dal Consiglio nazionale”:

– “[a] differenza del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili, sottoposto alla vigilanza del Ministero della giustizia (v. art. 28, D.Lgs. n. 139/2005), il Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro è […] vigilato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali (v. art. 25, L. n. 12/1979), lo stesso Ministero che esercita la vigilanza sull’Ispettorato nazionale del lavoro (v. art. 1, comma 3, D.Lgs. n. 149/2015)”.

7.5. Trattasi di una pluralità di elementi di differenziazione, che, complessivamente considerati, rendono non palesemente irragionevole la scelta dell’amministrazione di concludere il protocollo d’intesa soltanto con il Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro.

7.6. Né coglie nel segno il tentativo di parte ricorrente di minimizzare tali aspetti.

7.6.1. Tutte le previsioni sopra richiamate espressamente assegnano ai consulenti del lavoro o al rispettivo ordine funzioni che non sono attribuite ai dottori commercialisti né al relativo ordine; emerge così una diversa considerazione da parte del legislatore delle due distinte figure professionali con riferimento all’ambito lavoristico e previdenziale (non essendo invece rilevante che alcune delle predette competenze non siano assegnate in via esclusiva ai consulenti del lavoro, ma siano condivise con altri professionisti non rappresentati dallo Cndcec).

7.6.2. Gli aspetti relativi alla formazione e all’esame di abilitazione non sono poi affatto trascurabili, in quanto confermano che il proprium della professione del consulente del lavoro concerne per l’appunto “tutti gli adempimenti previsti da norme vigenti per l’amministrazione del personale dipendente” (art. 2, comma 1, l. n. 12/1979), a differenza di quanto riscontrabile per i dottori commercialisti ed esperti contabili, a cui la relativa legge professionale invece riconosce in via primaria “competenza specifica in economia aziendale e diritto d’impresa e, comunque, nelle materie economiche, finanziarie, tributarie, societarie ed amministrative” (art. 1, comma 1, d.lgs. n. 139/2005).

7.6.3. Parimenti significativi sono inoltre i profili ordinamentali, in quanto, come sopra evidenziato, l’Asse.co. si inserisce nel contesto dell’attività ispettiva esercitata dall’Ispettorato resistente, sottoposto alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che a sua volta vigila anche sul Consiglio nazionale dell’Ordine dei consulenti del lavoro, ma non sullo Cndcec.

7.7. In tale contesto risultano quindi prive di pregio anche le questioni di contrasto con il diritto unionale e con la Costituzione poste dai ricorrenti, in quanto esse muovono da una sorta di necessaria “parificazione” delle due figure professionali (peraltro in modo asimmetrico, ossia soltanto in materia di lavoro e previdenza) che tuttavia non trova riscontro alcuno nelle disposizioni invocate. Si è invero già osservato che, nonostante gli elementi in comune, si tratta comunque di professionalità distinte e che il più ampio e caratterizzante focus degli iscritti all’albo dei consulenti del lavoro sulle questioni lavoristiche e previdenziali rispecchia lo specifico percorso di formazione necessario per ottenere la relativa abilitazione.

8. In conclusione, il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto.

9. La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sez. V-ter, definitivamente pronunciando, in parte dichiara inammissibile e in parte respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.