Via libera in Consiglio dei ministri: nasce il Piano nazionale per l’economia sociale

Con l’informativa portata oggi all’attenzione del Consiglio dei Ministri, l’Italia dà avvio, in modo formale, al proprio percorso sull’economia sociale. È un passaggio che segna una tappa fondamentale per il riconoscimento, all’interno del nostro ordinamento, di un insieme di soggetti che condividono alcune caratteristiche precise disegnate a livello europeo: il primato della persona rispetto al profitto, la non lucratività (intesa come reinvestimento degli utili nelle attività istituzionali) e una governance democratica e partecipativa. Un riconoscimento che si articolerà in una serie di tappe successive, con cui il nostro Paese dovrà misurarsi tenendo conto del rilievo che l’economia sociale sta assumendo, in Italia come nel resto d’Europa.

Il percorso italiano prende le mosse da due atti dell’Unione europea: il Piano d’azione della Commissione europea per l’economia sociale, adottato nel dicembre 2021 con un orizzonte decennale fino al 2030, e la Raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea del 27 novembre 2023, che ha invitato gli Stati membri a dotarsi di un quadro giuridico e istituzionale favorevole allo sviluppo del settore. È a questa Raccomandazione che il Piano nazionale dà attuazione, individuando il perimetro dei soggetti italiani riconducibili all’economia sociale e tracciando le direttrici lungo cui, nei prossimi anni, dovranno muoversi le politiche pubbliche dedicate.

Un cambio di paradigma prima ancora che di programma

Il Piano d’azione è prima di tutto un cambio di passo culturale e un riconoscimento fondamentale per un pezzo importante della nostra società e della nostra economia fondata sulla solidarietà. Edgar Morin, il filosofo e sociologo francese scomparso lo scorso maggio a 104 anni dopo una vita dedicata alla battaglia contro la frammentazione dei saperi, ha insegnato che le riforme più profonde non sono mai soltanto elenchi di misure da eseguire: sono, prima di tutto, un nuovo modo di organizzare la conoscenza. Per parafrasare il suo pensiero, si potrebbe dire che un Piano di questa portata vale più per la funzione paradigmatica che assume, che per quella programmatica: riguarda cioè la nostra stessa attitudine a mettere ordine in un sistema complesso, quello che ruota attorno alla conoscenza dell’uomo, al suo essere in relazione con gli altri, ai suoi bisogni, e al modo in cui la società, l’economia e le istituzioni si organizzano per rispondervi.

In questo senso l’economia sociale non è soltanto un comparto produttivo accanto ad altri, ma l’economia propria di un modello di società in cui il contributo di ciascuno diventa parte di un disegno comune. Lo ricorda, con altre parole, anche la Magnifica Humanitas, la lettera enciclica firmata da Papa Leone XIV lo scorso maggio, quando osserva che nessuno, da solo, può reggere il peso delle sfide che attraversano il mondo, e che al tempo stesso nessuno è così privo di risorse da non poter offrire il proprio apporto. È la logica della giustizia contributiva: una società davvero inclusiva è quella capace di riconoscere valore al contributo di ciascuno, per quanto piccolo, mettendolo al servizio di un disegno comune.

Non è un caso che la base culturale da cui muove l’economia sociale sia quella dell’economia civile, il paradigma che fonda il modello di società sulla reciprocità piuttosto che sullo scambio a somma zero. Ma rispetto a questa matrice culturale l’economia sociale compie un passo ulteriore: entra nel sistema delle politiche finanziarie, fiscali, di bilancio, del lavoro, del procurement pubblico, traducendo un principio etico in un insieme di regole operative. È un tassello che prova a dare valore a un sistema fin troppo parcellizzato e distinto nelle azioni, nella distribuzione delle risorse e nelle politiche economiche: la mancanza di un filo conduttore capace di legare questo vasto ecosistema ha impedito, fino ad oggi, politiche strutturate per un modello economico che non è più marginale, né nella società italiana né nel quadro economico europeo.

 Un perimetro che diventa strategico

Il primo merito del Piano è proprio quello di aver individuato un perimetro condiviso. Fino ad oggi il vasto mondo non profit non è stato mai considerato come un sistema vero e proprio, dotato di peculiarità condivise a cui applicare principi e criteri univoci su cui fondare le politiche pubbliche. Da sempre i vari comparti sono stati normati da corpi legislativi distinti e sono stati letti, nel dibattito pubblico e nelle politiche pubbliche, come mondi separati.

Il documento li ricompone per la prima volta in un ecosistema unitario, accomunato dai tre principi individuati dalla Commissione europea e ripresi dalla Raccomandazione: il primato delle persone e delle finalità sociali o ambientali rispetto al profitto; il reinvestimento della totalità o della maggior parte degli utili nel perseguimento degli scopi statutari; una governance democratica o partecipativa.

Questo perimetro diventa ora il riferimento imprescindibile per costruire politiche pubbliche mirate e per orientare le risorse verso lo sviluppo e la promozione di queste realtà. Rientrano nel campo di applicazione del Piano le cooperative, gli enti del Terzo settore, gli enti sportivi dilettantistici, gli enti religiosi civilmente riconosciuti, oltre alle fondazioni di origine bancaria e, più in generale, al mondo del credito cooperativo, che concorrono al sostegno finanziario dell’intero ecosistema.

 I numeri di un settore che pesa nel nostro sistema sociale e economico

Sul piano quantitativo, il Piano avrà il compito di analizzare i dati statistici, economici e sociali, valorizzando gli enti dell’economia sociale e distinguendoli, da un lato, dal mercato e, dall’altro, dagli enti non profit che non rispettano le caratteristiche individuate dal Consiglio europeo e non perseguono obiettivi di interesse generale. Le analisi partiranno da una base statistica che dovrà essere riparametrata sui criteri del perimetro tracciato dal Piano nazionale. I numeri, del resto, non sono affatto secondari: il dato Istat, che andrà progressivamente misurato e aggiornato in base al nuovo perimetro, prende oggi le mosse da 398.612 organizzazioni, con 1,53 milioni di addetti, di cui 1,51 milioni dipendenti. A questi numeri si aggiungono, per il 2021, oltre 4,6 milioni di volontari, secondo l’ultima rilevazione campionaria del censimento delle istituzioni non profit. Nel complesso l’economia sociale rappresenta l’8% delle organizzazioni dell’economia privata italiana. Sul piano della forma giuridica, la maggioranza delle organizzazioni è di tipo associativo (76,9% del totale), seguita dalle cooperative (13,4%), che restano tuttavia la principale forma occupazionale, con 1,1 milioni di addetti pari al 72,4% del totale degli occupati del settore. Numeri destinati ad aggiornarsi nel tempo, ma che già oggi restituiscono la fotografia di una presenza capillare su tutto il territorio nazionale, chiamata a farsi carico di bisogni sempre più diffusi: dalla popolazione anziana ai giovani in difficoltà di inserimento lavorativo, dalle aree interne e periferiche alla transizione ecologica di prossimità, penso alle comunità energetiche, fino allo sviluppo di iniziative culturali in territori lontani dalle rotte del turismo di massa.

Il metodo di lavoro e la costruzione del Piano

Il testo arrivato  in Consiglio dei ministri è il punto di approdo di un percorso avviato da tempo. Da anni il ministero dell’Economia e delle finanze aveva costituito una task force dedicata al tema, che con la legge di bilancio 2026 è stata istituzionalizzata: la norma (art. 1, comma 281, legge n. 199/2025) ha infatti disposto la costituzione, presso il Mef, con il contributo del Ministero del Lavoro e degli altri ministeri competenti,  di un comitato di esperti con funzioni consultive, destinato a raccogliere l’eredità del gruppo di lavoro che ha elaborato il Piano.

La definizione del documento è maturata in un tavolo tecnico costituito presso il ministero dell’Economia e delle finanze, presieduto dal sottosegretario Lucia Albano, con la partecipazione del viceministro Maurizio Leo e, per il versante del ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, del viceministro Maria Teresa Bellucci. Il tavolo si è insediato ufficialmente il 16 maggio 2024, in un incontro che ha segnato l’avvio operativo del percorso condiviso con i principali attori istituzionali, sociali ed economici coinvolti: tra questi, oltre al ministero delle Imprese e del Made in Italy, realtà come Acri, Confcooperative, Legacoop, il Forum del Terzo Settore, Fondazione Terzjus, Csvnet, Assifero, Euricse , Federcasse e molte altre realtà rappresentative dell’economia sociale unitamente al comparto finanziario tra cui Cassa Depositi e Prestiti, Intesa Sanpaolo, Banco BPM, Banca Etica, Compagnia di San Paolo, insieme a Istat e Unioncamere, con i rappresentanti del mondo accademico e agli ordini professionali di commercialisti e notai.

Un passaggio decisivo è stato quello della consultazione pubblica, lanciata sul sito del Mef nell’ottobre 2025 e chiusa a metà novembre dello stesso anno, che ha raccolto circa cento contributi da parte di cittadini, enti del Terzo settore, associazioni di categoria, realtà territoriali e altri portatori di interesse, in seguito considerati nella stesura della versione definitiva del documento. Più che un adempimento procedurale, la consultazione ha rappresentato il primo momento di confronto pubblico e strutturato sul significato stesso di economia sociale nel nostro Paese, contribuendo a costruire un linguaggio condiviso tra istituzioni e organizzazioni e a consolidare la co-progettazione come principio qualificante delle politiche in questo ambito. Nel frattempo, alcune delle indicazioni emerse nella bozza in consultazione sono già state recepite: è il caso di alcuni interventi di semplificazione del regime Iva per gli enti dell’economia sociale, introdotti con il decreto legislativo 4 dicembre 2025, n. 186.

Il Piano non introduce misure immediatamente operative né nuove agevolazioni, ma serve a definire la direzione lungo la quale dovranno svilupparsi, nei prossimi anni, le politiche pubbliche per l’economia sociale. Ed è naturale che gli interventi individuati ricalchino, punto per punto, i quattro filoni attorno a cui si è organizzato il lavoro tecnico.

Gli interventi: dal quadro normativo al fisco

Il primo filone riguarda il quadro normativo e fiscale, gli aiuti di Stato, i Servizi di interesse economico generale (Sieg) e la mappatura delle policy esistenti. È qui che il Piano affronta forse il nodo più delicato: il rapporto tra la fiscalità degli enti dell’economia sociale e la disciplina europea sugli aiuti di Stato. Il punto di partenza è la comfort letter con cui la Direzione generale Concorrenza della Commissione europea ha escluso che le principali previsioni fiscali del Codice del Terzo settore e della disciplina dell’impresa sociale configurino aiuti di Stato: la ragione è che questi enti, per obbligo di legge, non hanno la disponibilità della ricchezza che producono, essendo tenuti a reinvestire integralmente utili e avanzi di gestione nell’attività istituzionale o nel patrimonio indivisibile. 

Manca, in altre parole, lo stesso presupposto dell’imposizione sui redditi: non si tratta quindi di un trattamento di favore, ma della conseguenza naturale di una diversità strutturale rispetto agli operatori di mercato. Da questo principio, però, discende una conseguenza più ampia, che il Piano invita a considerare: se cambia la logica di fondo, occorre rivedere non soltanto le regole fiscali ma anche quelle sugli aiuti di Stato, pensate per impedire agli Stati di introdurre norme di favore per alcuni operatori a danno di altri, con effetti distorsivi sulla concorrenza. 

Le regole per l’economia sociale, in questa prospettiva, non sono eccezioni rispetto al mercato, ma regole scritte per realtà che, per statuto, non agiscono secondo le sue logiche. Su questa base il Piano valorizza in particolare il tema delle riserve indivisibili delle cooperative, proponendo il rilancio del principio della loro intangibilità fiscale, e apre a un ripensamento dell’Irap — oggi differenziata su base regionale — e dell’Imu per gli immobili utilizzati per attività di interesse generale, oltre che a strumenti di dialogo preventivo con l’amministrazione finanziaria, sul modello della cooperative compliance già sperimentata per le imprese. 

Allo stesso filone appartiene la spinta verso una più ampia diffusione dell’amministrazione condivisa, lo strumento con cui il Codice del Terzo settore ha superato il tradizionale modello dell’appalto: attraverso la co-programmazione e la co-progettazione, amministrazioni ed enti individuano insieme i bisogni del territorio e progettano congiuntamente i servizi, e il Piano punta a favorirne una diffusione più ampia e uniforme, con percorsi di formazione per i funzionari pubblici, assistenza tecnica agli enti locali e linee guida condivise.

Il secondo filone: le risorse e il sostegno per l’economia sociale 

Il secondo filone riguarda la finanza per l’economia sociale, i fondi europei, le misure e le strutture di sostegno. Il tema di fondo, qui, è l’accesso al credito: il credito bancario resta spesso precluso agli enti dell’economia sociale, perché i modelli tradizionali di valutazione creditizia non tengono conto della loro capacità di generare coesione sociale e occupazione, né riconoscono il valore del patrimonio indivisibile e della governance mutualistica delle cooperative. Il Piano propone cinque linee di intervento: il rafforzamento della sezione speciale del Fondo di garanzia Pmi, già estesa agli enti del Terzo settore diversi dalle imprese sociali e agli enti religiosi civilmente riconosciuti; una maggiore valorizzazione dei programmi di garanzia europei, da InvestEU ai fondi gestiti dal Fondo europeo per gli investimenti; misure che favoriscano l’investimento nel capitale degli enti dell’economia sociale da parte di investitori pazienti; l’affidamento della gestione dei programmi di aiuto a un soggetto finanziario dedicato; e la piena attuazione degli strumenti di finanza sociale già previsti dalla riforma del Terzo settore, a partire dai titoli di solidarietà. 

Un passaggio che il Piano valorizza in modo particolare riguarda l’introduzione di un rating sociale: un sistema di classificazione, riconosciuto per legge, che qualifichi gli operatori dell’economia sociale in base agli obiettivi di impatto perseguiti. L’idea di fondo è che non si possa continuare a penalizzare chi finanzia enti non profit sulla base del solo principio dell’assorbimento patrimoniale richiesto alle banche dalla normativa europea sui requisiti di capitale (Crr): anche su questo, come indicato nel Piano, occorre intervenire, valutando l’introduzione di un fattore di sostegno alla sostenibilità sociale che tenga conto della minore rischiosità sistemica di questi soggetti. A questo filone si affiancano la promozione della filantropia e del dono, il rafforzamento delle reti e delle organizzazioni di secondo livello, la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e le partnership tra economia sociale e imprese for profit.

Raccontare le professioni del sociale non è un atto di cronaca, ma un atto culturale e politico. È la scelta di portare finalmente sotto i riflettori chi lavora nell’ombra, chi svolge un mestiere che la società finge di rispettare e che invece tratta con noncuranza. Lo facciamo su VITA magazine di maggio.
SOCIAL WORKER, SENZA DI LORO PERDIAMO TUTTI

Terzo pilastro: formare nuove competenze 

Il terzo filone riguarda la formazione delle competenze e le attività di ricerca e statistica. Qui il Piano prova a colmare un vuoto di conoscenza che oggi limita la capacità di costruire politiche pubbliche efficaci. Lo stesso Piano ammette  che  non è al momento possibile ricostruire un quadro unitario e aggiornato delle dimensioni economiche complessive dell’economia sociale italiana. Le azioni previste vanno dalla formazione dei dipendenti pubblici, con particolare attenzione alla disciplina dei Sieg, alle campagne di comunicazione per diffonderne la conoscenza, fino al sostegno alla ricerca scientifica e statistica dedicata al fenomeno. 

Un capitolo a parte riguarda la misurazione dell’impatto sociale, tema su cui la raccomandazione del consiglio europeo chiede agli Stati membri di dotarsi di criteri univoci e chiari, capaci di rendere realmente fruibili questi strumenti nelle politiche pubbliche. Il Piano propone di costruire framework condivisi e standard minimi di misurazione e rendicontazione, elaborati insieme a pubbliche amministrazioni, organizzazioni dell’economia sociale e centri di ricerca; di sostenere lo sviluppo di indicatori d’impatto utili anche agli investitori; di rendere disponibili su una piattaforma pubblica i dati raccolti dai diversi soggetti; e di riconoscere agli enti dell’economia sociale uno status specifico nell’ambito della rendicontazione di sostenibilità, in ragione della loro missione e della struttura democratica e partecipativa. 

Allo stesso filone appartiene la valorizzazione del volontariato, definito dal Piano una delle principali infrastrutture dell’economia sociale: l’attenzione è rivolta al coinvolgimento delle nuove generazioni, alla certificazione delle competenze acquisite attraverso l’impegno volontario, così da renderle spendibili nel percorso scolastico e lavorativo, e alla diffusione della cultura del volontariato nelle scuole, nelle università e nella stessa pubblica amministrazione.

Quarto filone: la partnership tra economia sociale e pubblica amministrazione

Il quarto filone riguarda procurement e partnership pubblico-privato. L’obiettivo è favorire un maggiore utilizzo, da parte delle amministrazioni pubbliche, della flessibilità già offerta dalle norme europee e italiane sugli appalti, che richiamano esplicitamente criteri di impatto economico, sociale e ambientale nell’aggiudicazione dei contratti pubblici. Tra le azioni indicate figurano l’adozione di una strategia nazionale per gli acquisti sostenibili delle pubbliche amministrazioni, un monitoraggio più stringente sull’applicazione delle clausole sociali nei bandi di gara, misure per incoraggiare il ricorso agli affidamenti riservati agli enti dell’economia sociale — anche attraverso una percentuale minima di procedure riservate da parte delle singole amministrazioni — e percorsi di formazione sull’uso strategico dei contratti pubblici a fini sociali. 

Il Piano valorizza inoltre il partenariato pubblico-privato, anche nelle sue forme più innovative, come strumento capace di coniugare la soddisfazione dei bisogni delle comunità con soluzioni a costi contenuti, favorendo al contempo la costituzione di imprese sociali a composizione mista pubblico-privata per la gestione di servizi e la valorizzazione di beni pubblici, comprese le aree rurali e interne.

I settori strategici, dalla sanità alla ricerca scientifica

Il compito che il Piano si assegna, prima ancora che normativo, è culturale: guidare una trasformazione su cui fondare, anche nel sistema economico italiano, il riconoscimento di enti che agiscono al di fuori delle sole logiche di mercato, fondati su gratuità, mutualismo e apporto volontario, oltre che su oltre un milione e mezzo di lavoratori. Realtà che oggi rivestono un ruolo sempre più rilevante in settori strategici come la sanità, l’istruzione e l’educazione, i servizi sociali, la formazione e la ricerca scientifica: ambiti nei quali pubblico, mercato ed economia sociale sono chiamati sempre più spesso a lavorare in sinergia, colmando spazi che né lo Stato né le imprese profit riescono da soli a presidiare.

Il percorso decennale del piano e la politica dei piccoli passi 

Il Piano avrà una durata decennale a partire dalla sua approvazione, con una revisione di medio termine prevista dopo i primi cinque anni. Il monitoraggio richiesto dalla Raccomandazione europea è fissato per il 2027 e per il 2032 e si baserà sulla raccolta sistematica di dati e indicatori, sulla valutazione delle misure adottate attraverso report indipendenti e su un meccanismo di condivisione delle buone pratiche tra i diversi attori coinvolti.

Sono nodi che l’attuazione dei prossimi mesi e anni sarà chiamata a sciogliere. Ma il passaggio compiuto oggi resta comunque un punto di non ritorno: per la prima volta l’economia sociale entra stabilmente nell’agenda delle politiche pubbliche italiane come ambito unitario di intervento, e non più come la somma di discipline pensate per singole categorie di enti. La sfida, da qui in avanti, sarà trasformare questa cornice strategica in misure concrete, capaci di accompagnare la crescita di un settore che rappresenta ormai una componente sempre più rilevante del sistema economico e sociale del Paese.

Foto di © Stefano Carofei/Sintesi: il Governo in Aula durante un question time