TAR Piemonte, sezione I, sentenza 5 giugno 2026, n. 1256

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente ha impugnato davanti a questo Tribunale, chiedendone l’annullamento, il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha approvato – stralciando alcune voci di spesa e non riconoscendo ad investimento i relativi importi – la perizia di variante tecnica dalla stessa presentata, avente ad oggetto gli “Interventi di miglioramento sismico delle opere d’arte – Viadotti Generale Franco Romano e Sabbione al km 45+796 carreggiata nord – Lotto 1″ della A6 Torino-Savona”.

In particolare, parte ricorrente lamenta il mancato riconoscimento di tali importi e chiede l’accertamento del suo diritto “all’ammissione ad investimento ed alla remunerazione” degli stessi da parte del Ministero resistente “… ove occorra anche, in via subordinata, a titolo di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. …”.

La ricorrente, unitamente al ricorso, ha altresì proposto domanda incidentale di accesso, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., avverso il silenzio-rigetto serbato dal Ministero resistente sull’istanza di accesso agli atti dalla stessa presentata in data 18 maggio 2021.

Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti resistendo al ricorso.

Con ordinanza n. 17/2026 il Collegio ha rilevato d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario e assegnato alle parti un termine per il deposito di memorie sul punto “… onde garantire il contraddittorio sulla questione rilevata d’ufficio dal Collegio…”.

In vista dell’udienza pubblica, entrambe le parti hanno depositato istanza di passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione. In particolare, la ricorrente in tale istanza ha insistito nella “… domanda ex art. 116, co. 2 c.p.a. proposta con il ricorso introduttivo…”, chiedendo “… l’esibizione della relazione istruttoria dell’U.T. di Genova, prot. n. 25640, non ancora esibita alla ricorrente”.

All’udienza pubblica del 1° aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via pregiudiziale, deve essere rilevato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo nella controversia in esame la giurisdizione del giudice ordinario, salvo che per la domanda incidentale di accesso per la quale si rinvia al successivo par. 3 della presente sentenza.

2.1. Secondo i principi espressi dalle Sezioni unite della Corte di cassazione in una fattispecie assimilabile a quella oggetto della presente controversia, «… deve escludersi che nel caso in esame l’avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell’opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all’Amministrazione d’incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione. Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l’approvazione costituiscono infatti “interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio”, la cui progettazione ed esecuzione è posta dall’art. 2 della convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi dell’art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest’ultimo non implica l’esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell’ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti» (Cass. civ., Sez. un., ord. n. 20088/2024).

Di recente, le Sezioni unite della Corte di cassazione hanno confermato la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie in questione affermando, in particolare, che «Il rifiuto di approvazione del progetto, qualunque sia la ragione opposta dall’amministrazione concedente, resta sempre frutto di un “sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati” e la loro coerenza con le “pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti”. Esso è quindi sindacabile sotto il profilo dell’inadempimento, se non risulti contrattualmente giustificato. Ci si muove, quindi, sempre sul piano dell’esecuzione del contratto e dell’adempimento delle reciproche obbligazioni delle parti: l’approvazione del Concedente si risolve, semplicemente, nel riconoscimento della funzionalità dell’intervento all’adempimento del contratto e del diritto alla copertura degli oneri finanziari dell’operazione e alla remunerazione dell’investimento relativo» (Cass. civ., Sez. un., ord. n. 34152/2025).

Nello stesso senso il Consiglio di Stato ha affermato che “… la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione” (C.d.S., sent. n. 3354/2025).

2.2. In applicazione di tali principi, deve ritenersi che la controversia oggetto di causa rientri nella giurisdizione del giudice ordinario, riguardando una pretesa di natura patrimoniale relativa all’attuazione del rapporto concessorio (ossia la contestazione del mancato riconoscimento da parte del Ministero resistente di alcune voci di spesa in sede di approvazione della perizia di variante).

3. Deve invece essere esaminata la domanda incidentale di accesso proposta dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., avverso il silenzio-rigetto serbato dal Ministero resistente sull’istanza di accesso agli atti dalla stessa presentata in data 18 maggio 2021.

3.1. Al riguardo, si deve premettere che, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, “… anche ove sia accertato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla controversia introdotta con l’azione principale, la domanda di accesso c.d. incidentale non può essere di per sé sola dichiarata inammissibile, dovendosi comunque procedere alla disamina di ulteriori eventuali preclusioni giuridiche, desumibili dal disposto degli art. 22 e ss. l. n. 241-1990” (C.d.S., ord. n. 3028/2018). Tale conclusione risulta coerente con la riconosciuta natura “decisoria” e non “istruttoria” del provvedimento che statuisce sulla domanda ex art. 116, comma 2, c.p.a. (cfr. C.d.S., Ad. plen., sent. n. 4/2023).

Né può ritenersi che la declaratoria del difetto di giurisdizione sulla controversia introdotta con la domanda principale faccia venire meno la “connessione” della domanda incidentale di accesso con il giudizio in corso (richiesta dall’art. 116, secondo comma, c.p.a.), atteso che, come rilevato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, «Si tratta di una “strumentalità in senso ampio”, in quanto la valutazione che deve essere effettuata dal giudice non è soltanto volta a verificare la possibile rilevanza del documento per la definizione del giudizio, ma può servire anche per risolvere in via stragiudiziale la controversia, per proporre una nuova impugnazione ovvero ancora una diversa domanda di tutela innanzi ad altra autorità giudiziaria» (C.d.S., Ad. plen., sent. n. 4/2023, cfr. par. 5 della motivazione). Quest’ultima ipotesi è proprio quella che viene in rilievo nel caso di specie, nel quale, a seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione sulla controversia introdotta con la domanda principale, il giudizio potrà essere riproposto nelle forme e nei termini di legge davanti all’Autorità giudiziaria munita di giurisdizione.

3.2. Ciò premesso in ordine all’ammissibilità della domanda incidentale di accesso, nel merito la stessa deve ritenersi fondata.

La ricorrente con l’istanza di accesso del 18 maggio 2021 aveva richiesto al Ministero resistente l’esibizione dei seguenti documenti (cfr. doc. 2 ricorrente):

– “Relazione istruttoria dell’Ufficio Tecnico di Genova trasmessa alla DGVCA nota prot. 25640 del 25.10.2019”;

– “Relazione istruttoria della Divisione n. 5 della DGVCA trasmessa in data 23.03.2021 alla segreteria DGVCA acquisita dalla stessa con prot. n. 7881 del 23.03.2021”.

Nel corso del presente giudizio, il Ministero resistente ha depositato agli atti di causa solamente la seconda delle relazioni sopra menzionate (cfr. doc. 1 resistente, deposito del 2 dicembre 2025). Non risulta invece prodotta la prima delle suddette relazioni istruttorie, con riferimento alla quale la ricorrente ha insistito nella richiesta di esibizione.

Trattandosi di un atto endoprocedimentale istruttorio espressamente richiamato nel contestato atto di approvazione della perizia di variante direttamente incidente sulla posizione giuridica soggettiva della ricorrente, quest’ultima risulta vantare “… un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” [art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990] che legittima la sua richiesta di esibizione ai fini dell’esercizio del diritto di difesa nella presente controversia (art. 24, comma 7, l. n. 241/1990), anche a seguito della successiva riproposizione di quest’ultima davanti al Giudice ordinario munito di giurisdizione.

Né peraltro il Ministero resistente ha opposto alcun motivo di esclusione del diritto di accesso alla relazione istruttoria in questione.

4. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni:

– il ricorso principale deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nelle forme e nei termini di legge;

– la domanda incidentale di accesso proposta ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a. deve essere accolta nei termini indicati in motivazione, con conseguente condanna del Ministero resistente all’esibizione alla società ricorrente della “Relazione istruttoria dell’Ufficio Tecnico di Genova trasmessa alla DGVCA nota prot. 25640 del 25.10.2019” entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla relativa notificazione, se anteriore.

5. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti anche in ragione delle difficoltà interpretative sul riparto di giurisdizione nella materia oggetto del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara inammissibile il ricorso principale per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario;

b) accoglie la domanda incidentale di accesso proposta ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a. nei termini indicati in motivazione, e per l’effetto, condanna il Ministero resistente all’esibizione alla società ricorrente della “Relazione istruttoria dell’Ufficio Tecnico di Genova trasmessa alla DGVCA nota prot. 25640 del 25.10.2019” entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla relativa notificazione, se anteriore.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.