TAR Liguria, sezione II, sentenza 25 maggio 2026, n. 676

FATTO E DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe il signor G. Raffaele, proprietario, nel Comune di Ne, di due terreni identificati al N.C.T. del medesimo Comune al foglio 10, mappali 336 e 395, ha impugnato le ordinanze prot. n. 7869 e 7871 del 25 settembre 2023, con cui il responsabile dello Sportello unico per l’edilizia del Comune di Ne gli ha ingiunto la demolizione di opere edilizie abusive, consistenti: a) quanto al mappale 395, nella “costruzione di tettoia ad uso legnaia avente dimensioni in pianta pari a circa metri 7,10 x metri 4,80 senza chiusura perimetrale su nessun lato, con struttura costituita da n. 9 pilastri in cemento a sorreggere una copertura in pannelli di lamiera grecata con sottostante intelaiatura in legno e metallo a falda unica, altezza massima di circa metri 2,90 e altezza minima di circa metri 2,65, pavimentazione costituita da un basamento in cemento emergente rispetto al profilo naturale del terreno per circa metri 0,65 nel punto di maggiore altezza” (ordinanza 7869); b) quanto al mappale 336, “nella costruzione di rampa carrabile di accesso al terreno avente una lunghezza di circa metri 30,00 ed una larghezza media di circa metri 2,50 con fondo in terra e pietrisco” (ord. n. 7871).

Espone: di aver avviato una propria impresa agricola nell’ambito dell’olivicoltura e orticoltura in data 1° gennaio 1996, con la qualifica di piccolo imprenditore, coltivatore diretto; di avere aggiunto, dall’anno 2020, quale attività secondaria, quella della silvicoltura e di altre attività forestali; che i terreni de quibus sono da tantissimo tempo al servizio dello svolgimento dell’attività agricola, e che le opere di cui è oggi ingiunta la demolizione insistono sui medesimi da tempo immemore e, in ogni caso, almeno ante 1967; che il Comune di Ne svolgeva in data 11 settembre 2023 un sopralluogo, in esito al quale contestava l’esecuzione abusiva delle due opere di cui sopra, comunicando l’avvio del procedimento di ingiunzione della demolizione.

A sostegno del gravame deduce quattro motivi di ricorso, come segue.

1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e di motivazione. Contraddittorietà. Illogicità. Falsità dei presupposti.

Le ordinanze impugnate non chiarirebbero perché e sulla base di quali criteri ed accertamenti il sig. G. sia ritenuto responsabile e committente degli abusi contestati.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 222/2016 e del d.m. 81/2018 n. 50. Violazione e falsa applicazione della l.r. n. 16/2008. Violazione e falsa applicazione del regolamento edilizio comunale. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti. Travisamento.

Non sussisterebbero i presupposti per applicare la sanzione demolitoria, giacché dalla stessa descrizione della tettoia contenuta nel verbale di sopralluogo emergerebbe che la stessa non può minimamente essere assimilabile ad una nuova costruzione o ad una permanente trasformazione del territorio, sia per la consistenza della medesima, sia per i materiali che la compongono (materiale in lamiera grecata con intelaiatura in legno-metallo).

Essa sarebbe, tutt’al più, riconducibile ad un elemento pertinenziale e di arredo, posto al servizio e ad un miglior godimento dell’area e, come tale, rientrante nel novero della c.d. edilizia libera.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e s.m.i. in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione dell’art. 1 e 2 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto del presupposto. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Ingiustizia grave e manifesta. Sviamento di potere.

Posto che la tettoia di cui è ordinata la demolizione insiste nella sua attuale consistenza da prima del 1967 (essendosi il ricorrente limitato a ristrutturarla, dopo l’acquisto), i provvedimenti gravati sarebbero illegittimi sia perché adottati in evidente violazione del principio dell’affidamento, indubbiamente ingeneratosi nel ricorrente quanto alla regolarità delle opere ed al diritto di mantenerle, sia perché il Comune non ha fornito alcuna motivazione in ordine al concreto interesse pubblico perseguito.

4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e s.m.i. in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà.

Riprende il secondo motivo, sottolineando la natura precaria e di arredo della tettoia, che riveste natura pertinenziale in quanto a servizio dell’attività di impresa del ricorrente.

Benché regolarmente intimato, il Comune di Ne è rimasto contumace.

Con ordinanza 18 gennaio 2024, n. 19 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare.

Alla pubblica udienza del 13 maggio 2026 il difensore del ricorrente ha (nuovamente) chiesto rinvio dell’udienza di discussione del ricorso, stante la asserita pendenza di un’istanza di sanatoria, neppure depositata in giudizio.

La ennesima richiesta di rinvio, formulata all’ultimo momento utile in udienza, non può essere accolta.

Anche a voler prescindere dal fatto che, nella contumacia del Comune, non è provata la effettiva pendenza di un’istanza di sanatoria – neppure prodotta tra i documenti di parte, depositati “alla rinfusa”, senza l’apposito indice di cui all’art. 5, allegato 2, al d.lgs. n. 104/2010, e senza la descrizione di ciascun documento – è dirimente il rilievo che la pendenza di un’istanza di sanatoria non integra certo uno dei “casi eccezionali” di cui all’art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

Ciò posto, come indicato in udienza dandone atto a verbale ex art. 73 c.p.a., il ricorso è inammissibile per difetto della procura speciale richiesta dall’art. 40, lett. g), del c.p.a.

Secondo una costante giurisprudenza – anche della Sezione – «la procura, per poter essere qualificata “speciale”, deve indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia» (C.d.S., Sez. VI, 5 ottobre 2018, n. 5723; T.A.R. Liguria, Sez. II, 1° aprile 2026, nn. 402, 404 e 405; 16 febbraio 2026, n. 213).

Se infatti la ratio della specialità della procura risiede nella necessità di richiamare l’attenzione del mandante sullo speciale contenuto del mandato professionale e sull’importanza dell’atto (ricorso in Cassazione, o al Giudice amministrativo) che il mandatario deve compiere per suo conto ed in sua vece – come si argomenta dall’art. 1708, comma 2, c.c., che esclude dal mandato generale gli atti che eccedono l’ordinaria amministrazione, se non indicati espressamente – è evidente come un mandato generico manchi dei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento del suo scopo (art. 156, comma 2, c.p.c.), e sia dunque nullo.

Nel caso di specie, la procura alle liti è stata rilasciata dal ricorrente all’avv. Alfredo Rivara su foglio separato, con delega “a rappresentarlo e difenderlo nel presente giudizio e in ogni successiva fase”, senza alcuna indicazione né dell’atto impugnato, né dell’amministrazione comunale resistente, né dell’autorità giudiziaria adita, e dunque con atto assolutamente generico, buono per esercitare una qualsiasi azione nei confronti di chicchessia, dinanzi a qualsivoglia autorità giudiziaria.

Né una tale procura potrebbe ritenersi speciale giusta il disposto dell’art. 83, comma 3, c.p.c., che, con riferimento al processo civile, stabilisce che “La procura speciale può essere anche apposta in calce o a margine della citazione, del ricorso […]. In tali casi l’autografia della sottoscrizione della parte deve essere certificata dal difensore. La procura si considera apposta in calce anche se rilasciata su foglio separato che sia però congiunto materialmente all’atto cui si riferisce, o su documento informatico separato sottoscritto con firma digitale e congiunto all’atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia. Se la procura alle liti è stata conferita su supporto cartaceo, il difensore che si costituisce attraverso strumenti telematici ne trasmette la copia informatica autenticata con firma digitale, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici e trasmessi in via telematica”.

Difatti, la disciplina della procura speciale e della sua nullità contenuta nel codice del processo amministrativo (c.p.a.) è completa e non presenta lacune tali da colmarsi mediante l’applicazione, in forza del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., del codice di procedura civile, in quanto non esiste un principio costituzionalmente rilevante di necessaria uniformità di regole processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle altre giurisdizioni speciali, potendo i rispettivi ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio, oltre che in relazione all’epoca della disciplina e alle tradizioni storiche di ciascun procedimento (così C.d.S., Ad. plen., sent. 2 ottobre 2025, n. 11, che, su queste basi, ha escluso l’applicabilità al giudizio amministrativo della previsione di cui all’art. 182, comma 2, del codice di procedura civile).

Né rileva il disposto dell’art. 8, comma 3, del d.P.C.S. del 22 maggio 2020 [“3. La procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: a) quando è rilasciata su documento informatico separato depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce; b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”].

La citata disposizione del d.P.C.S. 22 maggio 2020 è contenuta in una normativa di rango regolamentare che disciplina esclusivamente le regole tecnico-operative per il deposito telematico degli atti, sicché – in mancanza, a monte, di una disposizione processuale amministrativa di tenore analogo a quella di cui al sopra citato [art.] 83, comma 3, c.p.c. – essa non consente di ritenere per ciò solo “speciale”, ai fini di cui all’art. 40 c.p.a., un mandato alle liti affatto generico come quello in questione, in quanto non vi è alcuna connessione – né materiale, né digitale – dei due file che consenta di surrogare il requisito della specialità con l’unicità di un medesimo contesto documentale.

Insomma, «nel processo amministrativo telematico, la procura speciale rilasciata su foglio separato deve contenere necessariamente l’indicazione della specifica controversia cui si riferisce il mandato, non potendo supplire alla mancanza di specificità la circostanza che la procura contenuta nel documento informatico “procura alle liti” sia considerata dalle norme tecniche come “apposta in calce” al ricorso» (cfr. C.d.S., Sez. VII, 7 febbraio 2023, n. 1346).

Né può essere concesso il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile, atteso che costituisce ius receptum il principio secondo il quale la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità del ricorso [art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.], che, pertanto, deve sussistere al momento di proposizione dello stesso, con conseguente non configurabilità del potere di rinnovazione che concerne, in generale, la categoria delle nullità sanabili, e non quella distinta delle inammissibilità (così C.d.S., Sez. VII, n. 1346/2023 cit., che richiama Sez. VI, 7 maggio 2019, n. 2922; T.A.R. Puglia, Sez. I, 3 agosto 2020, n. 1071).

Si tratta di una conclusione perfettamente in linea con la giurisprudenza della Suprema Corte (per agire dinnanzi alla quale occorre parimenti la procura speciale), secondo la quale “Il difetto di specificità della procura non può essere superato con l’esercizio del potere previsto, per i gradi di merito, dall’art. 182, comma 2, c.p.c. perché la procura speciale è requisito preliminare di ammissibilità senza il quale il ricorso per Cassazione non può essere qualificato come tale ex artt. 83, comma 3, e 365 c.p.c.” (Cass. civ., Sez. II, ord. 31 ottobre 2024, n. 28153).

Il carattere risalente della regola che esige per il ricorso al T.A.R. la procura speciale non consente la concessione dell’invocato errore scusabile, in quanto l’istituto codificato dall’art. 37 c.p.a. – di carattere eccezionale, e dunque di stretta interpretazione – presuppone una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto, che nel caso di specie non ricorrono.

E ciò, senza considerare che, come detto, l’Adunanza plenaria ha escluso che il difetto della procura speciale possa sanarsi ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c. (cfr. C.d.S., Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11).

Stante la contumacia del Comune, non vi è luogo a provvedere sulle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.