Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 19 maggio 2026, n. 3934

FATTO

1. La sig.ra Giuseppa Rita Alda N., odierna appellante, acquistava il 5.10.2012 dal sig. Giorgio Domenico F. un fabbricato destinato a civile abitazione nel Comune di Terni (foglio 127, part. 103) con annessi garage e corte esclusiva di pertinenza (part. 290), rispetto al quale riferisce di essersi limitata ad eseguire mere opere di manutenzione straordinaria interne al locale garage e un modesto casottino destinato al ricovero della caldaia.

2. A seguito di segnalazione di terzi, in data 17.09.2020 il personale del Nucleo vigilanza edilizia del Comune di Terni effettuava un sopralluogo, nel corso del quale veniva accertata l’esecuzione di opere edili in difformità dal condono rilasciato il 12.12.2001, e precisamente:

– la destinazione del manufatto destinato a garage con tettoia in aderenza era stata mutata a civile abitazione;

– le dimensioni di sedime dell’intero fabbricato, così trasformato, non coincidevano con l’area di sedime (garage e tettoia) indicata nel condono, essendo il lato più lungo passato da m 6,66 a m 7,75 e quello più corto da m 4,45 a m 5,05, con incremento volumetrico e dell’area di sedime che, in aggiunta alla volumetria ottenuta con la chiusura della tettoia, faceva ipotizzare che il manufatto fosse stato demolito e ricostruito ex novo, tesi avvalorata anche dalla constatata diversità dei materiali di costruzione rispetto a quelli descritti nella pratica di condono;

– all’interno del fabbricato erano presenti tre locali destinati a civile abitazione, ovvero un soggiorno/pranzo, una camera da letto matrimoniale e un bagno, accessoriati di camino e di impianti elettrico, di riscaldamento, idrico e televisivo.

3. Con atto del 2.10.2020, il Comune di Terni ordinava la sospensione dei lavori e contestualmente comunicava l’avvio del procedimento sanzionatorio per la demolizione delle opere abusive consistenti:

– incremento dell’area di sedime totale del garage e della tettoia da mq. 29,64 (6,66 x 4,45) a mq 39,14 (7,75 x 5,05), con un incremento di mq 9,50;

– modifica della tipologia d’intervento, in ragione degli incrementi di superficie e di cubatura, da “restauro e risanamento conservativo” a “nuova costruzione”, essendo stato il manufatto totalmente demolito e ricostruito mediante telaio portante in cemento armato e pareti laterali di tamponamento, con completa chiusura della tettoia originaria e conseguente incremento sia della superficie che della cubatura dell’edificio;

— modifica della destinazione d’uso del locale garage con relativa tettoia a civile abitazione;

– innalzamento della gronda del tetto da m 2,45 a m 2,70.

4. Con ordinanza del 4.11.2020 – non essendo pervenuta alcuna comunicazione in merito al ripristino dello stato dei luoghi e ritenendo di non potere accogliere la richiesta di pagamento di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione in presenza di un incremento planovolumetrico di un edificio esistente, realizzato in assenza di titolo edilizio e quindi ricadente nell’ambito di applicazione del primo comma dell’art 143 della legge regionale n. 1/2015 – il Comune di Terni ingiungeva la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi, confermando la qualificazione degli abusi già contestati con l’ordinanza di sospensione lavori. L’ordine di ripristino era rivolto alla sig.ra Giuseppa Rita Alda N., in qualità di attuale proprietaria dell’immobile ed esecutrice delle opere consistenti nel vano ripostiglio e nel cambio di destinazione d’uso in residenziale in assenza di titolo edilizio, ed al sig. Giorgio Domenico F., in qualità di ex proprietario dell’immobile e di esecutore delle opere di ampliamento planovolumetrico in assenza di titolo edilizio.

5. La sig.ra N., con ricorso depositato il 25.02.2021 (n. 103/2021) dinanzi al Tar Umbria, chiedeva l’annullamento dell’ordine di demolizione e di ripristino in parola, previa sospensione dell’efficacia.

8. In particolare, la ricorrente lamentava che:

il provvedimento impugnato non sarebbe stato adeguatamente motivato;

la stessa ricorrente non sarebbe stata la responsabile degli abusi, essendo state le opere contestate realizzate dal precedente proprietario;

l’errata qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione” anziché risanamento e restauro;

non vi sarebbe stato mutamento della destinazione d’uso, essendo il locale in questione pertinenza del fabbricato principale destinato a civile abitazione

9. Con ordinanza n. 45 del 17.3.2021, il Tar Umbria ha respinto l’istanza cautelare.

10. Nelle more del giudizio, il 12.10.2021, la sig.ra N. presentava al Comune istanza di applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella ripristinatoria, la quale veniva rigettata dall’amministrazione.

11. Avverso il provvedimento adottato dal Comune la sig.ra N. promuoveva ricorso (n. 617/2022) e ne chiedeva la previa sospensione, lamentando:

l’omessa valutazione delle osservazioni presentate dal tecnico della ricorrente ing. Aldo Bini;

la sussunzione della vicenda nella fattispecie ex art. 143, co. 1, L.R. n. 1/2015, senza dimostrare come le opere avrebbero determinato la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso;

la violazione del legittimo affidamento nei rapporti con il privato interessato dall’esercizio dell’azione amministrativa.

12. Con ordinanza n. 152 del 7.12.2022, il Tar ha respinto l’istanza cautelare.

13. Con sentenza n. 104 del 22.2.2024, il Tar Umbria, previa riunione dei giudizi in questione, li ha respinti con condanna alle spese di lite liquidate in E. 4.000.

14. In via preliminare, il Collegio ha disatteso l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune, in quanto quest’ultimo non ha provveduto su un’istanza di sanatoria dell’abuso contestato, ma sulla domanda della sig.ra N. di applicazione della sanzione pecuniaria in sostituzione di quella ripristinatoria.

15. Il giudice, dopo aver ricostruito i fatti, evidenzia che le opere eseguite sul garage e sulla tettoia non possono essere considerate un semplice intervento di restauro o risanamento conservativo, come sostenuto dalla ricorrente, ma integrano una vera e propria trasformazione edilizia. In particolare, il TAR attribuisce rilievo all’aumento della superficie e alle modifiche planovolumetriche riscontrate, ritenendo che tali elementi siano incompatibili con la nozione di ristrutturazione e conducano invece alla qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”.

Sulla base di questa qualificazione, il Tribunale afferma che l’Amministrazione ha correttamente applicato la disciplina repressiva più rigorosa prevista dalla normativa regionale, che impone, in presenza di una nuova costruzione realizzata in assenza o in difformità dal titolo edilizio, la demolizione dell’opera. Proprio per questo motivo viene esclusa la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria: il TAR chiarisce, infatti, che tale soluzione è ammessa solo in ipotesi diverse (come le parziali difformità), ma non nei casi in cui l’abuso incida sugli elementi essenziali dell’edificio.

Il giudice respinge anche le censure relative al difetto di istruttoria e di motivazione, ritenendo che il Comune abbia adeguatamente accertato le difformità e spiegato le ragioni della propria decisione. Parimenti, viene considerata irrilevante la circostanza che le opere siano state realizzate dal precedente proprietario e non dall’attuale ricorrente: secondo il TAR, infatti, l’ordine di demolizione ha natura reale e colpisce il bene in sé, a prescindere da chi abbia materialmente commesso l’abuso.

Non trova accoglimento neppure il richiamo alla buona fede della proprietaria e al lungo tempo trascorso tra la realizzazione delle opere (2004-2005) e l’intervento del Comune (2020). Il Tribunale ribadisce che, in materia edilizia, il decorso del tempo non sana l’abuso né fa venir meno il potere repressivo dell’amministrazione, la quale non è tenuta a fornire una motivazione rafforzata solo perché l’intervento è risalente nel tempo.

Infine, con riferimento al rigetto dell’istanza di applicazione della sanzione pecuniaria, il TAR ritiene legittima la decisione del Comune di negarla, in quanto coerente con la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione e con il conseguente obbligo di demolizione.

In conclusione, la sentenza respinge integralmente i ricorsi della proprietaria, confermando la validità sia dell’ordinanza di demolizione sia del successivo diniego di monetizzazione, sulla base dell’assunto centrale che l’intervento realizzato costituisca una trasformazione edilizia radicale e quindi un abuso non sanabile se non mediante rimozione dell’opera.

16. Avverso la suddetta sentenza ha promosso ricorso in appello la sig.ra N., articolando sei motivi di gravame.

17. Il Comune di Terni si è costituito in giudizio per resistere al ricorso in appello con memoria di stile.

18. L’appellante ha chiesto il rinvio dell’udienza in quanto tenuto conto DL 69/2024, convertito in Legge 105/2024 l’appellante si è attivata, con nuovo tecnico di fiducia, tentare la definizione amministrativa della vicenda.

18. All’udienza di smaltimento dell’11.5.2026, tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente non può essere accolta l’stanza di rinvio avanzata dall’appellante in quanto nemmeno risulta documentata l’attività amministrativa per la quale sarebbe richiesto il rinvio della decisione della causa e, pertanto, non sussistono i motivi eccezionali previsti dall’art. 73 CPA per disporre il rinvio.

2. Con il primo e principale motivo, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha qualificato l’intervento quale nuova costruzione, sostenendo invece che le opere realizzate tra il 2004 e il 2005 dal precedente proprietario dovessero essere ricondotte alla nozione di ristrutturazione edilizia.

In particolare, l’appellante afferma che:

l’edificio preesisteva fin dal 1946;

non vi sarebbe stata demolizione integrale del manufatto;

i lavori avrebbero riguardato il rifacimento della copertura e interventi conservativi;

le murature perimetrali sarebbero state in larga parte mantenute;

l’ampliamento sarebbe contenuto e non tale da mutare la natura dell’intervento.

Da tali presupposti, l’appellante fa discendere che l’intervento non avrebbe generato un organismo edilizio diverso, ma solo trasformato quello esistente, restando nell’ambito della ristrutturazione.

2. Con ulteriore censura, strettamente connessa alla precedente, si contesta la rilevanza attribuita dall’amministrazione e dal TAR all’incremento dimensionale del manufatto.

L’appellante evidenzia che:

la superficie sarebbe passata da circa mq 29,72 a mq 38,88;

tale incremento, pari a circa il 30,8%, deriverebbe da modeste variazioni dimensionali (circa +1,02 m in lunghezza e +0,60 m in larghezza);

si tratterebbe di modifiche marginali, compatibili con un intervento di recupero edilizio.

Secondo la prospettazione difensiva, il TAR avrebbe attribuito valore decisivo a un incremento ritenuto non significativo, travisando così la realtà fattuale.

3. Con ulteriore motivo, si deduce che il TAR avrebbe erroneamente ritenuto sussistente un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

L’appellante sostiene che:

il manufatto conserverebbe natura pertinenziale rispetto all’abitazione principale;

la presenza di impianti e di un servizio igienico non sarebbe sufficiente a configurare una autonoma unità abitativa;

non vi sarebbe stato un reale incremento del carico urbanistico.

4. Con motivo autonomo, riferito sia all’ordinanza di demolizione sia al successivo diniego del 20 luglio 2022, l’appellante deduce la violazione degli artt. 144, 145 e 146 della legge regionale Umbria n. 1/2015.

In particolare, si sostiene che:

l’intervento, ove qualificato correttamente come ristrutturazione, avrebbe consentito la sostituzione della demolizione con sanzione pecuniaria;

la demolizione comporterebbe un sacrificio sproporzionato, incidendo anche sulle parti legittime dell’edificio;

le relazioni tecniche depositate dimostrerebbero che la demolizione pregiudicherebbe la stabilità del fabbricato.

Secondo l’appellante, l’amministrazione avrebbe illegittimamente escluso in radice la possibilità di monetizzazione senza adeguata istruttoria.

5. Con specifico riferimento al diniego di fiscalizzazione, si lamenta che il Comune:

non avrebbe adeguatamente valutato le osservazioni presentate;

avrebbe omesso un reale confronto con le risultanze tecniche prodotte (relazioni Ing. Bini e altri tecnici).

Si deduce quindi un vizio procedimentale idoneo a invalidare il provvedimento.

6. L’appellante insiste nel rilevare la propria totale estraneità alla realizzazione delle opere abusive, sottolineando che:

l’abuso sarebbe stato realizzato dal precedente proprietario;

l’acquisto sarebbe in buona fede, sulla base di dichiarazioni di conformità urbanistica;

l’intervento repressivo del Comune è avvenuto solo nel 2020, cioè a distanza di oltre 15 anni dai fatti.

Da ciò si fa discendere la violazione dei principi di:

affidamento legittimo;

buona fede;

proporzionalità dell’azione amministrativa.

7. In ulteriore articolazione difensiva, si deduce che il lungo intervallo temporale tra la realizzazione dell’abuso (2004-2005), l’acquisto (2012) e l’intervento repressivo (2020), avrebbe imposto al Comune un onere motivazionale rafforzato, non assolto. Secondo l’appellante, l’amministrazione avrebbe dovuto esplicitare le ragioni di interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione.

8. L’appello è infondato.

8.1. I motivi così articolati si fondano, in via centrale, sulla contestazione della qualificazione giuridica dell’intervento. Tuttavia, essi risultano nel loro complesso non condivisibili, in quanto presuppongono una ricostruzione fattuale non coerente con gli accertamenti tecnici; non superano i criteri normativi che distinguono ristrutturazione e nuova costruzione; si fondano su principi (buona fede, affidamento, tempo) che, secondo giurisprudenza costante, non incidono sulla natura vincolata dell’ordine di demolizione.

8.2. Nel dettaglio.

Come correttamente ricordato dal TAR Umbria, la realizzazione di una nuova volumetria senza alcun titolo legittimante comporta la violazione degli artt. 3, co. 1, lett. e.1), e 10, co. 1, lett. a), del D.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 7, co. 1, lett. e.1), e 119, co. 1, lett. a), L.R. n. 1/2015, che configurano come intervento di nuova costruzione anche l’ampliamento dei manufatti esistenti all’esterno della sagoma esistente e subordinano al rilascio del permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione; per tali interventi, l’art. 31, co. 2, D.P.R. n. 380/2001 e l’art. 143, co. 2, L.R. n. 1/2015 prevedono la demolizione.

L’ordinanza di demolizione oggetto del giudizio di primo grado dà conto delle difformità rilevate nel corso del sopralluogo del 17.09.2020, della mancanza di idoneo titolo edilizio e dell’inquadramento degli interventi in questione in “nuova costruzione”. Pertanto, l’Amministrazione comunale ha correttamente ordinato la demolizione delle opere di cui si controverte. Ne deriva l’applicabilità dell’art. 143, co. 2, L.R. n. 1/2015, che prevede la sanzione della demolizione.

A tal proposito, come correttamente osservato da C.d.S., Sez. VI, 02 ottobre 2024, n. 7948 la disciplina prevista dall’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001 sugli interventi di ristrutturazione edilizia effettuati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, individua come prima opzione sanzionatoria la sanzione ripristinatoria, a conferma della gravità dell’abuso e della previa necessità del titolo autorizzatorio al quale gli interventi sono subordinati, prevedendo una mera possibilità, soltanto nel caso in cui emergano difficoltà tecniche in sede di esecuzione della demolizione, di irrogare la sanzione pecuniaria.

Ciò detto, è inutile quindi scrutinare il motivo sul mutamento di destinazione d’uso del manufatto che, peraltro, risulta incontestatamente variata con salto tra categorie funzionali ex art. 23 ter d.P.R. 380/2001 e, quindi, non solo urbanisticamente rilevante, ma necessitante un permesso di costruire. A tal proposito, il C.d.S., Sez. IV, Sentenza, 18 marzo 2026, n. 2301 ha recentemente e condivisibilmente sostenuto che Il mutamento di destinazione d’uso da rurale a residenziale, accompagnato da opere edilizie che comportino incrementi di superficie e volume e un conseguente aggravio del carico urbanistico (art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001), costituisce intervento urbanisticamente rilevante e non può essere qualificato come semplice variazione funzionale interna, risultando soggetto a permesso di costruire e, se realizzato in assenza di titolo, alla sanzione demolitoria di cui all’art. 31, comma 2, D.P.R. n. 380/2001.

Anche l’invocata buona fede e l’affidamento non hanno alcun rilievo scriminante. La giurisprudenza amministrativa è ferma nel ritenere che l’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 individua quali destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario e il responsabile dell’abuso; di conseguenza l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell’immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell’opera abusiva, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa o dall’eventuale stato di buona fede del proprietario rispetto alla commissione dell’illecito. Non rileva, al fine di addivenire a differenti conclusioni, la circostanza che l’acquisto della proprietà dell’immobile sia avvenuto in buona fede, dovendosi escludere nella fattispecie l’applicazione dei principi di tutela dell’affidamento e di colpevolezza (C.d.S., Sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 655).

Infine, viste le premesse, va respinta anche la censura con la quale la sig.ra N. deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui si è limitata a rilevare che il Comune avrebbe preso in considerazione la valutazione tecnica dell’ing. Bini, mentre in realtà la perizia non sarebbe stata valutata in sede procedimentale. L’odierna appellante osserva che sebbene la perizia sia stata tardivamente depositata in sede procedimentale, l’art. 10 bis L. 241/90 non qualifica come “perentorio” il termine di 10 giorni per l’eventuale presentazione di osservazioni né tale perentorietà, in assenza di prescrizioni di legge, può essere definita e/o imposta unilateralmente dall’Amministrazione.

In proposito, osserva il Collegio che a nulla rileva la portata ordinatoria dei termini sopracitati, stante la natura vincolante dell’atto impugnato, da cui discende che, anche se il Comune avesse tenuto conto delle suddette osservazioni, il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso.

Infatti, la violazione procedimentale, in tesi sussistente, nella presente situazione non ha rilievo invalidante sull’atto in quanto, ai sensi dell’art. 21 octies L. 241/1990 e per quanto ampiamente visto sopra, il provvedimento non sarebbe potuto essere diverso da quello adottato.

In conclusione, l’appello va respinto. Spese compensate tra le parti per giusti motivi avendo depositato il comune una memoria di stile con la quale richiama la memoria depositata in primo grado senza ulteriore attività difensiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.