Formazione PA, cosa cambia con il nuovo CCNL Funzioni Locali

Formazione PA – L’art. 33 del CCNL Funzioni Locali 2025-2027 e la costruzione dell’“ente che apprende”: scopri le 6 proposte realizzabili per un salto di qualità.

Articolo della Rubrica ConsuLente Risponde – tema CCNL Funzioni Locali 2025-2027 e formazione PA –  in risposta al quesito “ Cosa cambia e come applicare l’art. 33  sulla formazione negli enti?”  a cura di Federica Coruzzi – Sistema Susio Srl.

Dalla formazione-adempimento alla formazione-capacità: perché l’art. 33 conta più di quanto sembri

Nell’economia di un rinnovo contrattuale segnato da temi ad alto impatto mediatico — gli aumenti, il debutto di un Titolo dedicato all’intelligenza artificiale, la revisione delle progressioni orizzontali — l’articolo sulla formazione rischia inevitabilmente di passare in secondo piano, e sarebbe però un errore di prospettiva, perché nessuna delle grandi promesse del contratto risulta davvero mantenibile senza formazione.

Non si governa l’intelligenza artificiale senza le competenze necessarie a utilizzarla in modo consapevole, così come non si valorizza il personale per grado di competenza progressivamente acquisito se poi quella competenza nessuno la costruisce e la certifica, e non si migliora la qualità dei servizi se l’organizzazione, nel suo complesso, non impara. In questo senso l’art. 33 è l’articolo-cerniera dell’intero impianto, ovvero la condizione abilitante di tutto il resto.

Per anni la formazione nella pubblica amministrazione locale è stata trattata come una voce residuale: la prima variabile a essere compressa nei bilanci, misurata in ore erogate più che in competenze effettivamente acquisite e spesso ridotta al perimetro dell’obbligatorietà normativa, dalla sicurezza all’anticorruzione fino alla privacy.

Il tetto di spesa introdotto dalla stagione dei tagli lineari, che per un lungo periodo ha vincolato la spesa formativa a una frazione di quella del 2009, ha lasciato tracce culturali profonde, destinate a sopravvivere ben oltre il suo superamento normativo. Il risultato è un patrimonio di competenze diseguale tra enti grandi e piccoli e un divario digitale interno che oggi, di fronte alla sfida dell’IA, si trasforma in una vera e propria questione di tenuta del servizio pubblico.

L’art. 33 prova a invertire la rotta spostando il baricentro concettuale, così che la formazione diventi al tempo stesso un investimento da programmare, una funzione organizzativa e uno strumento per sviluppare competenze effettivamente spendibili. Si tratta di un cambio di paradigma autentico che, per tradursi da enunciazione di principio in pratica gestionale, ha però bisogno di strumenti concreti e coerenti con gli obiettivi dell’organizzazione.

Che cosa dice, in sostanza, l’art. 33

La nuova disciplina si regge su alcuni pilastri fondamentali. Il primo è il metodo dei fabbisogni: la formazione muove da un’analisi concreta delle esigenze dell’ente, letta alla luce delle innovazioni tecnologiche, della mobilità e dei cambi di profilo, delle nuove assunzioni e degli obiettivi di qualità dei servizi, e non discende quindi da un catalogo calato dall’alto, ma da una vera e propria diagnosi organizzativa.

Vi è poi è la mappa delle competenze da sviluppare, che si articola su tre assi distinti ma complementari: le competenze tecnico-specialistiche proprie di ciascun profilo, le competenze digitali, oggi decisive, e le competenze trasversali, dal problem solving al lavoro di gruppo, dalla comunicazione fino alla gestione del cambiamento.

Il terzo pilastro riguarda le platee prioritarie, e comprende i percorsi di riqualificazione e crescita professionale, l’accessibilità dei percorsi per le persone con disabilità e un affiancamento strutturato per i neoassunti e per chi viene ricollocato su nuove mansioni, ossia la fase in cui l’apprendimento è insieme più fragile e più decisivo.

Il quarto pilastro riguarda il raccordo con la contrattazione integrativa, cui è affidata la possibilità di riconoscere compensi per la docenza interna e il tutoraggio, con un incentivo tutt’altro che banale a fare della conoscenza interna una vera risorsa formativa.

Il quinto è invece il collegamento — prudente e non automatico — con la valorizzazione professionale: i percorsi formativi possono concorrere alla misurazione dell’esperienza e delle competenze rilevanti ai fini delle progressioni, ma la scelta è rimessa alla sede decentrata ed è pensata per premiare la competenza acquisita, e non la semplice presenza in aula.

Vi è infine un pilastro trasversale, ma centrale in questo rinnovo, rappresentato dalla formazione per un uso responsabile dell’intelligenza artificiale, esplicitamente richiamata dal Titolo dedicato (artt. 14-16). È il segnale che il legislatore contrattuale considera la formazione non un’appendice della digitalizzazione, bensì parte integrante delle garanzie per il personale.

Il vero nodo è culturale: dalle ore alle competenze

Il rischio maggiore, con una norma di questo tipo, è di applicarla con la grammatica vecchia, continuando cioè a rendicontare ore pro capite, a distribuire attestati di partecipazione e a considerare assolto l’obbligo nel momento in cui il catalogo è stato erogato. L’art. 33 chiede in realtà l’esatto contrario, e cioè di definire quali competenze servono, di progettare i percorsi necessari a costruirle e di verificare che siano state effettivamente acquisite: è la differenza, di fondo, tra un input come l’aula e un outcome come la capacità di fare.

Questo cambio ha conseguenze pratiche immediate, perché significa introdurre, accanto al “quante ore”, anche il “quali competenze e a quale livello”, prevedere momenti di verifica dell’apprendimento e non soltanto di gradimento, e distinguere la formazione obbligatoria di conformità, che resta comunque necessaria, dalla formazione di sviluppo, che è quella su cui si gioca davvero il valore aggiunto.

Uno sguardo al futuro: sei proposte realizzabili

Seguono sei proposte operative, tutte compatibili con il quadro normativo vigente e con l’impianto dell’art. 33 e ordinate per impatto e fattibilità. Nessuna di esse richiede risorse straordinarie: ciò che richiedono è piuttosto un metodo, e la volontà di trattare la formazione come una politica dell’ente e non come un semplice adempimento.

• Il conto formativo individuale e un budget garantito

La prima proposta consiste nel dare concretezza al diritto allo sviluppo professionale attraverso un conto formativo individuale (learning account), assegnando a ciascun dipendente, all’interno del piano annuale, un monte-ore di sviluppo garantito e un percorso concordato con il responsabile in sede di colloquio di valutazione. Non si tratta di un vincolo burocratico, ma di uno strumento di programmazione che rende visibile e negoziabile ciò che oggi resta implicito.

Sul versante finanziario, l’ente può fissare nel PIAO un budget formativo minimo, ancorato a un parametro stabile — storicamente il riferimento dell’1% del monte salari ha rappresentato una soglia-obiettivo — che non funzioni più come un tetto da rispettare, ma come un pavimento da garantire, protetto dalle compressioni di fine esercizio. È proprio la combinazione tra un diritto individuale allo sviluppo e un budget blindato a trasformare l’enunciazione dell’art. 33 in una prassi realmente esigibile.

• La matrice delle competenze e il fascicolo formativo

Non si programma ciò che non si conosce, e per questo la seconda proposta è costruire una skill matrix d’ente, ossia una mappa che incroci profili, processi e competenze richieste mettendo in evidenza i divari (skill gap) tra le competenze possedute e quelle necessarie. È lo strumento che rende oggettiva l’analisi dei fabbisogni prevista dall’art. 33 e che consente di indirizzare le risorse dove servono davvero, anziché sul catalogo di volta in volta più richiesto.

A questa mappa si affianca il fascicolo formativo individuale, cioè un profilo di competenze aggiornato per ciascun dipendente, che accompagna la sua storia professionale, alimenta i colloqui di sviluppo e — qui sta il punto più delicato — fornisce una base tracciabile e verificabile per l’eventuale rilievo della formazione nelle progressioni. Molti gestionali del personale consentono già di trattare questi dati, sicché ci troviamo di fronte più a un problema di metodo che a un problema di tecnologia.

• L’academy interna e la formazione tra pari

Aprendo alla remunerazione della docenza interna e del tutoraggio, l’art. 33 autorizza un modello che i migliori enti già sperimentano, ossia l’academy interna. Le competenze critiche di un’amministrazione spesso risiedono in poche persone, e renderle trasferibili diventa allora una questione di continuità del servizio prima ancora che di formazione: è possibile costruire un albo di formatori e tutor interni, riconoscerne l’impegno in sede di contrattazione integrativa e organizzare percorsi strutturati di affiancamento per neoassunti e personale ricollocato, ossia proprio le platee che l’art. 33 indica come prioritarie.

La formazione tra pari costa meno, aderisce più fedelmente ai processi reali dell’ente e produce un effetto collaterale prezioso, perché valorizza chi insegna e trattiene competenze che altrimenti rischierebbero di uscire dall’organizzazione insieme ai pensionamenti.

• Micro-credenziali e riconoscimento delle competenze

Perché la formazione pesi davvero, deve lasciare una traccia riconoscibile. E la quarta proposta è quindi adottare un sistema di micro-credenziali e open badge digitali capace di certificare le competenze acquisite allineandole a standard riconosciuti: il Syllabus “Competenze digitali per la PA” del Dipartimento della Funzione Pubblica per l’area digitale, i livelli EQF per la comparabilità e i quadri europei di riferimento per le competenze trasversali.

Le micro-credenziali, oggetto di specifica attenzione anche a livello europeo, presentano un vantaggio decisivo, poiché sono granulari, verificabili e portabili, e consentono di affermare non che una persona ha frequentato un corso, ma che possiede, a un livello determinato, questa competenza». È esattamente ciò che serve per collegare in modo rigoroso e non automatico la formazione alla valorizzazione professionale, superando la logica del mero attestato.

• Alfabetizzazione all’IA: la formazione come garanzia

Il rinnovo dedica all’intelligenza artificiale un intero Titolo e, non a caso, vi collega la formazione per un uso responsabile. La quinta proposta è dunque costruire un percorso di AI literacy articolato su più livelli. Un primo livello di base, rivolto a tutto il personale, dovrà chiarire che cosa è e che cosa non è l’IA, quali usi sono ammessi, come riconoscere errori e bias e quali dati non vanno mai immessi nei sistemi. Un livello intermedio andrà pensato per chi utilizza gli strumenti nei processi, dalla redazione di atti alle istruttorie fino ai servizi al cittadino. Un livello avanzato, infine, dovrà preparare chi ne governa l’adozione e ne valuta l’impatto.

Qui la formazione non è accessoria, ma rappresenta il presidio che rende l’innovazione compatibile con le garanzie per i lavoratori e con la tutela dei cittadini: un ente che introduce sistemi di IA senza formare chi li usa non innova, ma delega, e delegare senza competenza, nel settore pubblico, è un rischio che finisce per ricadere sui diritti delle persone.

• Governance, valutazione d’impatto e reti tra enti

L’ultima proposta riguarda il come. Serve anzitutto una cabina di regia, e il PIAO ne è la sede naturale, purché venga utilizzato come strumento vivo, dotato di un referente della formazione, di obiettivi misurabili e di un momento di rendicontazione annuale. Serve soprattutto valutare l’impatto, senza fermarsi al gradimento del classico questionario di fine corso, ma verificando l’apprendimento, il trasferimento sul lavoro e, dove possibile, i risultati sul servizio, secondo modelli ormai consolidati di valutazione della formazione.

Resta infine il tema delle dimensioni, perché per i piccoli comuni, che sono la maggioranza, fare formazione di qualità in solitudine è spesso impossibile. La strada obbligata è allora quella della rete, con convenzioni tra enti, gestioni associate della formazione e poli formativi territoriali. Mettere in comune fabbisogni, docenti interni e cataloghi consente infatti ai piccoli enti di realizzare economie di scala e di raggiungere un livello qualitativo che, da soli, sarebbe fuori portata.

La formazione diventa infrastruttura: ora tocca agli enti

In conclusione, l’art. 33 non è la parte più appariscente del CCNL Funzioni Locali 2025-2027, ma potrebbe rivelarsi la più decisiva. Perché in un’amministrazione locale attraversata dalla transizione digitale, dall’intelligenza artificiale, dal ricambio generazionale e da una domanda crescente di qualità dei servizi, la formazione smette di essere un accessorio e diventa infrastruttura. La norma offre l’appiglio giusto, poiché sposta il discorso dalle ore alle competenze, apre alla valorizzazione delle risorse interne e collega — con la dovuta prudenza — l’apprendimento alla crescita professionale.

Il resto dipende dagli enti. Trattare l’art. 33 come l’ennesimo adempimento significherebbe sprecarlo, mentre usarlo per costruire un ente che apprende — un ente che mappa le proprie competenze, le sviluppa, le certifica e le mette a frutto — significa trasformare un articolo di contratto in una vera e propria politica pubblica. Gli strumenti ci sono, il quadro normativo li consente e il momento, con l’IA che ormai bussa alla porta degli uffici, è adesso: la formazione, per una volta, non è la variabile da comprimere, ma l’investimento da cui dipende tutto il resto.