La sentenza del Tribunale di Milano si segnala per la solidità dell’impianto motivazionale e per il rigoroso ancoraggio a principi ormai consolidati nel diritto interno, unionale e convenzionale. Pur non introducendo soluzioni interpretative radicalmente innovative, la decisione dimostra come il patrimonio normativo e giurisprudenziale già disponibile sia pienamente idoneo a contrastare forme di esclusione che continuano a manifestarsi anche all’interno di strumenti concepiti per promuovere l’inclusione lavorativa (Trib. Milano, 22 settembre 2026, R.G. n. 7771/2026).
È proprio questa apparente contraddizione a rappresentare il profilo di maggiore interesse della vicenda.
La discriminazione accertata dal Tribunale non colpisce infatti le persone con disabilità nel loro complesso, ma si produce all’interno della stessa categoria protetta, escludendo una parte dei destinatari di una misura espressamente pensata per favorirne l’inserimento lavorativo. Una procedura riservata alle persone con disabilità finisce così, paradossalmente, per negare ad alcune di esse l’accesso agli strumenti predisposti dall’ordinamento in funzione compensativa e inclusiva.
La pronuncia offre inoltre l’occasione per una riflessione sul tema dell’accesso alla giustizia e dell’effettività della tutela antidiscriminatoria. Le Associazioni legittimate ad agire a tutela dei diritti delle persone con disabilità hanno reso possibile l”emersione della condotta discriminatoria.
Non è infatti scontato che i soggetti direttamente interessati avrebbero avuto la possibilità, le risorse o gli strumenti necessari per contestare una clausola la cui illegittimità, pur evidente alla luce del quadro normativo vigente, non era immediatamente percepibile.
Sotto questo profilo, la vicenda dimostra come il diritto all’inclusione lavorativa e il diritto di accesso alla giustizia risultino profondamente intrecciati: senza adeguati strumenti di tutela collettiva, anche diritti formalmente riconosciuti dall’ordinamento rischiano di rimanere privi di concreta effettività.
La vicenda: il requisito della cittadinanza nel concorso dell’Agenzia delle Entrate
In tale contesto si colloca la vicenda oggetto della decisione. Con il bando pubblicato nel maggio 2026, l’Agenzia delle Entrate aveva indetto una procedura selettiva per il reclutamento di 622 assistenti gestionali riservata alle persone con disabilità, subordinando tuttavia la partecipazione al possesso della cittadinanza italiana.
La selezione era destinata all’assunzione di personale chiamato a svolgere attività di supporto amministrativo, segreteria, gestione documentale e aggiornamento delle banche dati. Si trattava di mansioni prive di contenuti decisionali o autoritativi, rispetto alle quali il requisito della cittadinanza italiana appariva del tutto estraneo alla natura delle funzioni da esercitare.
La discriminazione fondata sulla nazionalità e il contrasto con la disciplina nazionale
La decisione individua nella fattispecie una duplice dimensione discriminatoria, fondata tanto sulla nazionalità quanto sulla disabilità.
Sotto il primo profilo, il Tribunale richiama il principio secondo cui la riserva di cittadinanza nell’accesso al pubblico impiego costituisce una deroga eccezionale, ammissibile esclusivamente con riferimento a posizioni che comportino l’esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri oppure la tutela di interessi essenziali dello Stato. La valutazione deve essere effettuata sulla base delle mansioni concretamente affidate al lavoratore, non sulla mera appartenenza all’amministrazione datrice di lavoro o sulla qualifica formalmente rivestita.
Nel caso di specie, le attività oggetto della selezione risultavano integralmente riconducibili a compiti di supporto amministrativo e gestionale privi di qualunque funzione autoritativa o decisionale. La clausola del bando si poneva pertanto in contrasto con l’art. 38 del d.lgs. n. 165 del 2001, che consente l’accesso al pubblico impiego, nei limiti previsti dalla legge, anche ai soggetti non cittadini italiani individuati dai commi 1 e 3-bis della disposizione.
La Convenzione ONU e il diritto al lavoro delle persone con disabilità
Il profilo maggiormente innovativo della sentenza emerge, tuttavia, dall’inquadramento della questione nell’ambito della tutela delle persone con disabilità.
In tale prospettiva assume particolare rilievo la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Italia con legge n. 18 del 2009.
Gli artt. 2 e 5 della Convenzione impongono agli Stati di garantire una protezione effettiva contro qualsiasi forma di discriminazione fondata sulla disabilità e di adottare tutte le misure necessarie affinché i diritti riconosciuti possano essere esercitati in condizioni di effettiva uguaglianza.
L’inclusione lavorativa come obbligo positivo dello Stato
Particolarmente significativo è l’art. 27 CRPD, che riconosce il diritto al lavoro e all’occupazione su base di uguaglianza con gli altri. La disposizione non tutela soltanto l’accesso formale al mercato del lavoro, ma considera l’occupazione quale strumento di autonomia personale, indipendenza economica, autodeterminazione e piena partecipazione alla vita sociale. Il lavoro viene così elevato a componente essenziale del progetto di vita della persona con disabilità e a presupposto della sua piena inclusione lavorativa nella comunità.
Da tale impostazione deriva un obbligo positivo in capo agli Stati, chiamati non soltanto ad astenersi da condotte discriminatorie, ma anche a predisporre condizioni effettive di accesso all’occupazione, rimuovendo gli ostacoli che possano compromettere la partecipazione delle persone con disabilità alla vita lavorativa. Le procedure di reclutamento nel settore pubblico costituiscono uno dei principali strumenti attraverso i quali tali obblighi trovano concreta attuazione.
La clausola contenuta nel bando dell’Agenzia delle Entrate si poneva, dunque, in contrasto non soltanto con la disciplina nazionale sull’accesso al pubblico impiego, ma anche con la finalità inclusiva perseguita dall’art. 27 della Convenzione. L’esclusione delle persone straniere con disabilità restringeva infatti l’ambito soggettivo di una misura specificamente destinata a favorire l’inserimento lavorativo di soggetti che l’ordinamento considera meritevoli di una tutela rafforzata.
La lesione non riguarda pertanto il solo diritto a partecipare a un concorso pubblico. Essa investe il più ampio diritto all’inclusione sociale attraverso il lavoro, incidendo direttamente su uno degli strumenti mediante i quali lo Stato è chiamato ad adempiere agli obblighi assunti con la ratifica della Convenzione.
La discriminazione orizzontale tra persone appartenenti alla stessa categoria protetta
La sentenza assume ulteriore interesse per il richiamo ai principi elaborati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, secondo cui la discriminazione fondata sulla disabilità non presuppone necessariamente un confronto tra persone disabili e persone non disabili, potendo realizzarsi anche all’interno della stessa categoria protetta.
È in questa prospettiva che la vicenda può essere letta mediante la categoria della discriminazione orizzontale.
Sebbene tale nozione non trovi ancora una compiuta elaborazione normativa, essa appare particolarmente efficace per descrivere quelle situazioni nelle quali la disparità di trattamento non colpisce il gruppo vulnerabile nel suo complesso, ma opera al suo interno, differenziando soggetti accomunati dalla medesima condizione di svantaggio.
Il requisito della cittadinanza come fattore di esclusione dalla tutela
Nel caso di specie il bando non escludeva le persone con disabilità in quanto tali. Al contrario, l’intera procedura era stata concepita quale misura di inclusione lavorativa destinata alle categorie protette. La discriminazione si manifesta proprio all’interno di questo perimetro.
Il requisito della cittadinanza italiana finiva infatti per selezionare i destinatari della tutela, consentendo l’accesso alla procedura ai cittadini italiani con disabilità ed escludendo le persone straniere ugualmente disabili. La cittadinanza diventava così il criterio attraverso il quale veniva frammentata la platea dei beneficiari della misura, introducendo una distinzione del tutto estranea alle finalità proprie del collocamento mirato e delle politiche di inclusione lavorativa.
La peculiarità della fattispecie consiste dunque nel fatto che la discriminazione non si realizza attraverso l’esclusione delle persone con disabilità dal beneficio, ma mediante una distribuzione differenziata della tutela all’interno della stessa categoria protetta. Alcuni soggetti possono accedere agli strumenti predisposti per favorire l’inserimento lavorativo, mentre altri ne vengono esclusi per una ragione che non presenta alcun collegamento con la loro capacità lavorativa né con la finalità della misura.
In tale prospettiva, la discriminazione basata sulla nazionalità si traduce inevitabilmente anche in una discriminazione fondata sulla disabilità. Non perché il requisito controverso riguardi direttamente la condizione invalidante, ma perché esso impedisce a una parte delle persone con disabilità di beneficiare delle misure predisposte proprio in ragione della loro condizione di svantaggio.
La tutela rimediale: modifica del bando e rimozione degli effetti discriminatori
Particolarmente significativa appare inoltre la risposta rimediale approntata dal giudice. Il Tribunale non si limita ad accertare l’illegittimità della clausola contestata, ma dispone la rimozione degli effetti della discriminazione ordinando all’Agenzia delle Entrate di modificare il bando entro trenta giorni, sostituendo il requisito della cittadinanza italiana con quello della cittadinanza e del titolo di soggiorno previsto dall’art. 38, commi 1 e 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001.
A tale misura si accompagnano l’ordine di pubblicazione della sentenza sul sito istituzionale dell’Amministrazione e la previsione di una penalità di euro 100 per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione degli obblighi imposti. La tutela assume così una funzione non soltanto dichiarativa, ma marcatamente conformativa e ripristinatoria, volta a eliminare la causa stessa della discriminazione.
L’accesso alla giustizia e il ruolo delle associazioni nella tutela antidiscriminatoria
La vicenda consente infine di tornare sul tema dell’accesso alla giustizia. La decisione dimostra come l’effettività della tutela antidiscriminatoria dipenda non soltanto dalla qualità delle norme sostanziali, ma anche dall’esistenza di soggetti in grado di attivarne concretamente i meccanismi di protezione.
Le discriminazioni più pervasive non si manifestano sempre attraverso esclusioni evidenti. Spesso si annidano in requisiti apparentemente neutri, la cui incompatibilità con il sistema giuridico richiede competenze tecniche e risorse non sempre nella disponibilità dei soggetti interessati. Quando alla condizione di disabilità si accompagna la condizione di straniero, il rischio che il diritto rimanga inesercitato diviene ancora più concreto.
Proprio per questo il ruolo delle associazioni rappresentative assume una funzione che trascende la mera rappresentanza processuale. L’azione collettiva si rivela uno strumento indispensabile per trasformare diritti formalmente riconosciuti in diritti effettivamente esigibili, consentendo l’emersione e la rimozione di discriminazioni che difficilmente verrebbero contrastate attraverso le sole iniziative individuali.
L’effettività della tutela collettiva e il diritto all’uguaglianza sostanziale
La stessa decisione del Tribunale di Milano ne costituisce una chiara dimostrazione. L’intervento giudiziale non ha prodotto effetti soltanto nei confronti dei singoli candidati potenzialmente esclusi, ma ha determinato la modifica dell’intera procedura concorsuale, eliminando una barriera suscettibile di incidere su una pluralità indeterminata di persone con disabilità.
La pronuncia si segnala pertanto non soltanto per avere riaffermato il principio di apertura del pubblico impiego ai soggetti legittimati dall’art. 38 del d.lgs. n. 165 del 2001, ma soprattutto per avere evidenziato come il diritto all’inclusione lavorativa, il divieto di discriminazione e l’accesso alla giustizia costituiscano dimensioni tra loro inscindibilmente collegate. Senza strumenti effettivi di tutela collettiva, infatti, anche le più avanzate garanzie normative rischiano di rimanere prive di concreta operatività. La sentenza offre così un’importante conferma del fatto che l’uguaglianza sostanziale non si realizza soltanto attraverso il riconoscimento formale dei diritti, ma richiede meccanismi capaci di renderli effettivamente accessibili a tutti i loro destinatari.
Silvia assennato, Avvocato e Disability Manager
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