Corte costituzionale, sentenza 21 maggio 2026, n. 86

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso notificato e depositato il 12 agosto 2025 e iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, fra le altre, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 4, 6, 7, comma 1, lettera d), 12, 14, 15, 18, comma 1, lettera a), e 19 della legge della Regione Sardegna 17 giugno 2025, n. 18 (Riordino e coordinamento della normativa edilizia e urbanistica regionale con le disposizioni urgenti in materia di semplificazione urbanistica ed edilizia di cui al decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2024, n. 105), denunciando la violazione di plurimi parametri costituzionali e interposti.

Il ricorrente, in premessa all’articolazione delle censure, ricorda che la competenza legislativa in materia di edilizia e urbanistica, riconosciuta alla Regione autonoma della Sardegna dall’art. 3, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), non potrebbe tradursi in una piena e incondizionata autonomia normativa. Richiama a tale proposito la costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le regioni a statuto speciale (e le province autonome) sarebbero vincolate al rispetto di principi e materie trasversali, tra cui spiccano «le riforme economico-sociali di interesse nazionale, l’ordinamento civile […] e la determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali».

Le impugnate disposizioni regionali inciderebbero sui richiamati «limiti inderogabili, violando principi di coerenza ordinamentale e di tutela dei diritti fondamentali che, per loro natura, richiedono un’uniforme disciplina sul territorio nazionale, anche a fronte di autonomie regionali rafforzate».

1.1.- Svolte tali considerazioni generali, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, con il primo motivo di ricorso, l’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025, che introduce, fra gli altri, l’art. 2-bis nella legge della Regione Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23 (Norme regionali di controllo dell’attività urbanistico edilizia).

L’illegittimità costituzionale investirebbe in particolare il comma 3 del nuovo art. 2-bis, il quale recita che «[a]i fini di una corretta applicazione delle definizioni di cui al comma 1, la realizzazione di nuovo volume in una costruzione esistente è considerata ristrutturazione edilizia se avviene all’interno della sagoma esistente e nuova costruzione in caso contrario».

Il ricorrente osserva preliminarmente che, in base al combinato disposto degli artt. 3, comma 1, lettera d), e 10, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)» (d’ora in avanti, TUEd o t.u. edilizia), la realizzazione di volumi «fuori sagoma» rientrerebbe in ogni caso tra gli interventi di nuova costruzione e, pertanto, richiederebbe sempre il permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lettera a), TUEd; al contrario, la realizzazione di volumi «entro sagoma» non costituirebbe una tipologia di intervento qualificabile, sempre e comunque, di ristrutturazione edilizia.

Tale ricostruzione troverebbe conferma anche nella giurisprudenza di legittimità, secondo la quale le modifiche volumetriche, previste dal citato art. 10, comma 1, lettera a), per le attività di ristrutturazione edilizia, devono consistere in incrementi volumetrici modesti, poiché altrimenti verrebbe meno la linea di distinzione tra la ristrutturazione edilizia e la nuova costruzione (si citano Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenze 28 marzo-24 ottobre 2019, n. 43530, 4 giugno-18 settembre 2019, n. 38611 e 26 ottobre-19 dicembre 2007, n. 47046).

Tanto premesso, l’Avvocatura generale reputa l’impugnato art. 2, in parte qua, costituzionalmente illegittimo, in quanto, qualificando l’ampliamento di volume «entro sagoma» quale intervento di ristrutturazione edilizia, introdurrebbe un automatismo in palese contrasto con le previsioni di cui agli artt. 3, comma 1, lettera d), e 10, comma 1, lettera a), TUEd, i quali costituirebbero norme fondamentali di riforma economico-sociale (si citano le sentenze n. 22 del 2025, n. 147 e n. 90 del 2023 di questa Corte). Le citate norme statali, infatti, rispondendo a un interesse unitario che esige la cura omogenea su tutto il territorio nazionale (si richiama la sentenza di questa Corte n. 198 del 2018), vincolano anche le regioni ad autonomia speciale, che, come la resistente, vantano una competenza legislativa primaria in materia di edilizia e urbanistica.

La disposizione censurata, pertanto, avrebbe violato la competenza legislativa primaria della Regione autonoma della Sardegna, così come delineata dall’art. 3 dello statuto speciale, e la competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m) e s), della Costituzione.

1.1.1.- L’art. 2 della legge reg. Sardegna n. 18 del 2025 sarebbe costituzionalmente illegittimo anche nella parte in cui introduce l’art. 2-bis, comma 5, nella legge reg. Sardegna n. 23 del 1985, che consentirebbe gli interventi di demolizione e ricostruzione nelle zone omogenee A o in zone di particolare pregio storico o artistico, in deroga a quanto prescritto dall’art. 2-bis, comma 1-ter, TUEd, secondo il quale l’intervento di ricostruzione entro le distanze legittimamente preesistenti può essere direttamente realizzato dagli interessati «esclusivamente» se contemplato «nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione particolareggiati, di competenza comunale» facendo salve comunque «le previsioni degli strumenti di pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica vigenti e i pareri degli enti preposti alla tutela».

L’impugnata disposizione regionale, nel consentire agli interessati di effettuare direttamente gli interventi di demolizione e ricostruzione nelle suddette zone, derogherebbe alla disciplina statale sul rispetto dei piani particolareggiati e della pianificazione territoriale, paesaggistica e urbanistica, venendo sostanzialmente a spogliare le amministrazioni competenti dei…