Corte costituzionale, sentenza 16 luglio 2026, n. 129

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ordinanza del 5 novembre 2025 (reg. ord. n. 247 del 2025), il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 77, 11 e 117, primo comma, della Costituzione, questi ultimi in relazione all’art. 2, paragrafo 1, numero 4), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, e agli artt. 2, 9, 15 e 30 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003, ratificata e resa esecutiva con la legge 3 agosto 2009, n. 116 (di seguito indicata alternativamente anche come: Convenzione di Mérida, Convenzione, o UNCAC) – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11 del decreto-legge 11 giugno 2024, n. 76 (Disposizioni urgenti per la ricostruzione post-calamità, per interventi di protezione civile e per lo svolgimento di grandi eventi internazionali), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2024, n. 111.

1.1.- Il rimettente premette, in fatto, che:

– è stato investito della richiesta di archiviazione del pubblico ministero in relazione al procedimento penale a carico di sette indagati per i reati di turbata libertà degli incanti e di corruzione propria di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio;

– i fatti ipotizzati a carico degli indagati riguardano le modalità di aggiudicazione di due gare aventi per oggetto la realizzazione «dell’Ecosistema Digitale» dell’ente pubblico Fondazione Milano Cortina 2026 (d’ora in avanti anche: Fondazione Milano Cortina o Fondazione), e conclusesi con l’aggiudicazione, rispettivamente, a Vetrya spa e a Deloitte Consulting Società Benefit srl;

– secondo il pubblico ministero, entrambe le gare sarebbero state «turbate con il contributo collusivo» di persone preposte all’interno della Fondazione alla regolamentazione e assegnazione delle stesse (l’amministratore delegato della Fondazione, il direttore tecnico dei servizi digitali e il responsabile dell’area Procurement e Facilities);

– in relazione alla prima, sarebbero state individuate dazioni di beni e promesse di utilità, che hanno fondato l’iscrizione di alcuni soggetti nel registro degli indagati anche per il delitto di corruzione propria;

– la richiesta di archiviazione, quanto a quest’ultima ipotesi delittuosa, è motivata dal pubblico ministero in ragione della collocazione temporale delle dazioni che non consentirebbe di raggiungere la prova dell’accordo corruttivo e che escluderebbe anche la meno grave fattispecie delittuosa di cui all’art. 2635 del codice civile;

– in relazione al delitto di cui all’art. 353 del codice penale, invece, la pubblica accusa avrebbe eccepito, in primo luogo, l’illegittimità costituzionale dell’art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 77, 97, 101, 102 e 112 Cost., e, solo in via subordinata, avrebbe richiesto l’archiviazione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato;

– non ritenendo di potere accogliere la richiesta del pubblico ministero, il giudice rimettente ha fissato l’udienza, ai sensi dell’art. 409, comma 2, del codice di procedura penale, nel corso della quale le difese degli indagati e della persona offesa hanno sostenuto l’inammissibilità e la manifesta infondatezza dell’eccezione di illegittimità costituzionale e insistito per l’archiviazione.

1.2.- Ciò premesso, in punto di rilevanza il GIP osserva che essa, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, ricorre allorquando il rimettente debba fare applicazione della disposizione censurata, anche solo nel suo percorso argomentativo.

Per tale motivo il rimettente ritiene che la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale della disposizione censurata – che ha, attraverso una norma di interpretazione autentica, «sottratto [la] Fondazione Milano Cortina alle norme di diritto pubblico» – sussista in relazione a entrambe le fattispecie delittuose oggetto di indagine.

1.3.- Di seguito, il rimettente si sofferma sulla «natura pubblica» della Fondazione Milano Cortina.

1.3.1.- Osserva che la predetta Fondazione è stata costituita a Milano il 9 dicembre 2019, con il compito di promuovere e organizzare le olimpiadi e le paraolimpiadi invernali del 2026, con particolare riguardo alla gestione delle gare e del contesto sportivo.

L’art. 2, comma 1, del decreto-legge 11 marzo 2020, n. 16 (Disposizioni urgenti per l’organizzazione e lo svolgimento dei Giochi olimpici e paralimpici invernali Milano Cortina 2026 e delle finali ATP Torino 2021-2025, nonché in materia di divieto di attività parassitarie), convertito, con modificazioni, nella legge 8 maggio 2020, n. 31, ha attribuito alla Fondazione la funzione di «Comitato Organizzatore dei Giochi» (COG, COJO o COGO) e, in data 11 marzo 2020, il Comitato olimpico internazionale (CIO) le ha effettivamente conferito tale funzione.

Il successivo comma 2 dell’art. 2 del medesimo d.l. n. 16 del 2020, come convertito, specifica le finalità dell’ente, il quale «svolge tutte le attività di gestione, organizzazione, promozione e comunicazione degli eventi sportivi relativi ai Giochi, tenuto conto degli indirizzi generali del Consiglio Olimpico Congiunto, in conformità agli impegni assunti dall’Italia in sede internazionale, nel rispetto della Carta Olimpica».

La medesima disposizione specifica che la Fondazione non persegue «scopo di lucro» e opera «in regime di diritto privato» (precisazione, quest’ultima, introdotta in sede di conversione).

Fondatori sono i seguenti soggetti pubblici: Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), Comitato italiano paralimpico (CIP), Regione Lombardia, Regione Veneto, Comune di Milano e Comune di Cortina d’Ampezzo (art. 2, comma 1, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, e, nello stesso senso, lo statuto dell’ente, art. 1, punto 1.2.). A questi devono aggiungersi, dal 17 gennaio 2023, la Presidenza del Consiglio dei ministri e le Province autonome di Trento e di Bolzano, per effetto delle modifiche apportate all’art. 2 citato dall’art. 34, comma 3, del decreto-legge 9 agosto 2022, n. 115 (Misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, politiche sociali e industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2022, n. 142.

Sotto l’aspetto organico, la Fondazione, per come risulta dall’art. 5 dello statuto, è composta dal consiglio di amministrazione, dal comitato di gestione (in seguito abolito dall’art. 34, comma 3, del d.l. n. 115 del 2022, come convertito), dal collegio sindacale e dal revisore legale dei conti.

Con «atto normativo», dunque, sarebbe stata costituita una fondazione cui è affidata l’organizzazione dei Giochi olimpici e paralimpici.

La Fondazione Milano Cortina 2026, date le sue caratteristiche strutturali, evidenzierebbe un “contatto qualificato” con soggetti di diritto pubblico, contatto che non sarebbe smentito dal richiamo alla disciplina privatistica «operato dall’atto normativo genetico».

Quest’ultimo, sancendo la possibilità per la Fondazione di agire in regime di diritto privato, si sarebbe limitato a operare in maniera simmetrica rispetto alle norme generali della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) che regolano l’agire della pubblica amministrazione.

1.3.2.- Il giudice rimettente ritiene che la Fondazione sia da ricondurre alla nozione di organismo di diritto pubblico.

Osserva il GIP che il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici, in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), subordina l’applicabilità della procedura di evidenza pubblica alla natura di organismo di diritto pubblico dell’ente contraente, come definito dall’art. 1, comma 1, lettera e), dell’Allegato I.1 al codice.

Si tratta – spiega il rimettente – di una nozione già contemplata dall’art. 3 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), in vigore all’epoca di parte dei fatti oggetto del procedimento, e rimasta immutata nel nuovo codice dei contratti pubblici, in vigore dal 10 aprile 2023 e divenuto pienamente efficace dal 10 luglio 2023.

Per organismo di diritto pubblico, dunque, si intenderebbe qualsiasi soggetto, persino avente forma societaria, purché dotato di capacità giuridica, istituito per soddisfare esigenze di interesse generale, attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale, finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi o, ancora, il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà sia designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Si tratterebbe, cioè, di quegli organismi che, «a prescindere dalla loro formale qualificazione, operano secondo logiche diverse da quelle di un imprenditore privato».

Il GIP passa, quindi, a verificare se la Fondazione soddisfi tutti e tre i menzionati profili costitutivi dell’organismo di diritto pubblico, secondo l’interpretazione più volte ribadita dalla giurisprudenza di legittimità, volta a privilegiare un approccio non formalistico, ma funzionale, che tenga conto delle concrete modalità di azione dell’ente di riferimento (vengono citate Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 28 marzo 2019, n. 8673 e ordinanza 28 giugno 2019, n. 17567).

1.3.2.1.- Sicuramente sussistente sarebbe il requisito della personalità giuridica, che deriva alla Fondazione dalla sua stessa natura, posto che l’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, recante «Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell’atto costitutivo e dello statuto (n. 17 dell’allegato 1 della legge 15 marzo 1997, n. 59)», espressamente fa conseguire al riconoscimento prefettizio l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche.

1.3.2.2.- Sussisterebbe, altresì, il requisito teleologico.

Osserva il giudice a quo che la Fondazione Milano Cortina 2026 «persegue uno scopo di interesse generale e di spessore pubblicistico, essendo finalizzata a realizzare un evento olimpico e paralimpico garantito dallo Stato italiano nel rispetto della legge olimpica».

Essa, in particolare, svolge tutte le attività di gestione, organizzazione, promozione e comunicazione degli eventi sportivi relativi ai Giochi, «tenuto conto degli indirizzi generali del Consiglio Olimpico Congiunto, in conformità agli impegni assunti dall’Italia in sede internazionale, nel rispetto della Carta Olimpica» (così l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito), e cura, per il tramite del suo Presidente (di nomina governativa), i rapporti con tutte le altre istituzioni nazionali e internazionali nel rispetto della legge e dello statuto.

I pareri di segno opposto dell’Avvocatura generale dello Stato evocati dalle difese fonderebbero tale assunto sulla «risalente» sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte 3 marzo 2004, n. 362, la quale si è espressa sulla natura del Comitato Organizzatore dei XX Giochi olimpici invernali di Torino 2006 (TOROC), «escludendo il perseguimento da parte di detto ente di finalità di interesse generale, dovendosi con ciò definire “quelle che hanno ad oggetto bisogni di interesse parimenti generale”, ossia “esigenze dell’intera collettività o di una rilevante fetta della stessa, cui lo Stato ritiene di dover provvedere direttamente o con riguardo ai quali intende mantenere un’influenza determinante”».

Quella sentenza – prosegue il giudice a quo – si basava sulla giurisprudenza comunitaria, che, tuttavia, negli anni successivi sarebbe «profondamente mutata», avendo precisato la compatibilità, ai fini del riconoscimento della natura di organismo di diritto pubblico, di attività volte a soddisfare esigenze di interesse generale con altre attività a scopo di lucro sul mercato concorrenziale, che dunque potrebbero essere svolte congiuntamente da un medesimo ente (viene citata la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, quarta sezione, 5 ottobre 2017, causa C-567/15, LitSpecMet UAB).

Seguendo questo approccio, dunque, perché si sia in presenza di un organismo di diritto pubblico, occorrerebbe che la società non fondi la propria attività principale su criteri di rendimento, efficacia e redditività e che non assuma su di sé i rischi collegati allo svolgimento di tale attività, i quali devono ricadere sull’amministrazione controllante (viene richiamata Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 7 aprile 2010, n. 8225).

Nel caso di specie, la Fondazione Milano Cortina perseguirebbe un interesse pubblico generale, poiché il valore dello sport è riconosciuto in Costituzione.

Un primo riferimento esplicito allo sport è stato introdotto nella Costituzione dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che, nel riformare l’art. 117 Cost., ha attribuito la competenza legislativa concorrente in materia di ordinamento sportivo allo Stato e alle regioni.

La Fondazione Milano Cortina 2026, dunque, sarebbe stata istituita per soddisfare esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale e, segnatamente, la realizzazione dei valori dello sport in conformità con la Carta olimpica.

Né, ancora, l’esistenza di una stazione appaltante come la Società infrastrutture Milano Cortina 2020-2026 spa (SIMICO) potrebbe costituire un’argomentazione per escludere quanto detto.

Si tratterebbe di un’azienda certamente pubblica costituita per progettare e attuare, quale centrale di committenza e stazione appaltante, tutte le attività di realizzazione delle opere inserite nel «Piano delle opere olimpiche», finalizzate allo svolgimento dei Giochi olimpici e paralimpici invernali del 2026, nel rispetto del d.l. n. 16 del 2020, come convertito.

Ai sensi dell’art. 3, comma 2, di tale decreto-legge, «la Società opera in coerenza con le indicazioni del Comitato Organizzatore e con quanto previsto dal decreto di cui al primo periodo, relativamente alla predisposizione del piano degli interventi, al rispetto del cronoprogramma, alla localizzazione e alle caratteristiche tecnico-funzionali e sociali delle opere, all’ordine di priorità e ai tempi di ultimazione delle stesse, nonché alla quantificazione dell’onere economico di ciascuna opera e alla relativa copertura finanziaria».

Il compito di SIMICO, dunque, sarebbe quello di realizzare le opere olimpiche indicate nei piani approvati dal Governo, in coordinamento con la Fondazione, con la quale opererebbe in sinergia nel perseguimento di finalità riconducibili al medesimo interesse pubblico generale.

1.3.2.3.- Ravvisato nei termini sopra detti il requisito teologico dell’organismo di diritto pubblico, il rimettente analizza il concorrente requisito della dominanza pubblica, rammentando che per la sua sussistenza è sufficiente che sia integrato anche solo uno degli elementi richiesti alternativamente dalle disposizioni nazionali ed eurounitarie.

In primo luogo, occorrerebbe considerare che la Fondazione ha una dotazione patrimoniale iniziale di 100.000 euro di provenienza pubblica, giacché versata dagli enti pubblici fondatori, ai sensi dell’art. 7 dell’atto costitutivo e dell’art. 4 dello statuto, per consentire l’avvio delle attività funzionali all’acquisizione di proprie risorse, mediante contratti e sponsorizzazioni.

Andrebbe poi considerata la convenzione che regola i rapporti tra CIO, le città ospitanti e il CONI (Host City Contract). Essa contiene disposizioni che si tradurrebbero «in garanzie patrimoniali a carico degli enti territoriali fondatori, in uno con la garanzia dello Stato, per gli impegni assunti» dal COGO.

La garanzia pubblica avrebbe la finalità di assicurare l’estinzione di qualsiasi obbligazione del COGO prima della sua liquidazione. Si tratterebbe, dunque, di una garanzia che andrebbe ben oltre il rafforzamento della posizione creditoria del CIO (come ritenuto dal TAR Piemonte nel 2004 per il TOROC) e realizzerebbe una vera e propria modalità di finanziamento indiretto dell’ente.

Infatti, sia la Regione Veneto (con l’art. 4 della legge della Regione Veneto 25 novembre 2019, n. 44, recante «Collegato alla legge di stabilità regionale 2020») che la Regione Lombardia (con l’art. 4 della legge della Regione Lombardia 6 agosto 2019, n. 15, recante «Assestamento al bilancio 2019-2021 con modifiche di leggi regionali») hanno disposto l’accantonamento di somme per il finanziamento dei Giochi olimpici e paralimpici, rispettivamente per 55 e 137 milioni di euro. Nella legge regionale della Lombardia, in relazione al titolo dell’accantonamento, si leggerebbe, espressamente, al comma 5, che esso è operato «al fine di fornire adeguata garanzia alla copertura di eventuali deficit del comitato organizzatore» dei Giochi.

1.3.2.4.- Sussisterebbe, altresì, il controllo dello Stato, degli enti pubblici o degli organismi di diritto pubblico sulla gestione della Fondazione.

Il consiglio di amministrazione, inoltre, sarebbe composto da consiglieri designati in maggioranza da enti pubblici (CONI, CIO, Province autonome di Trento e di Bolzano, Comuni di Milano e di Cortina d’Ampezzo, Regione Lombardia, Regione Veneto e Presidenza del Consiglio di ministri). L’art. 34 del d.l. n. 115 del 2022, come convertito, cui è seguita una modifica dello statuto dell’ente, al comma 3, ha determinato in quattordici il numero degli amministratori e ha previsto che l’amministratore delegato sia nominato dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

1.3.3.- Conclusivamente, la Fondazione rivestirebbe la qualifica di organismo di diritto pubblico e, in quanto tale, sarebbe sottoposta alla procedura dell’evidenza pubblica.

Pertanto, la norma censurata – nello stabilire che l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, «si interpreta nel senso che le attività svolte dalla Fondazione “Milano Cortina 2026” non sono disciplinate da norme di diritto pubblico e che la Fondazione non riveste la qualifica di organismo di diritto pubblico» (comma 1), nonché, ulteriormente, che la Fondazione «opera sul mercato in condizioni di concorrenza e secondo criteri imprenditoriali» (comma 2) – recherebbe una falsa interpretazione autentica del citato art. 2, comma 2, assumendo, in realtà, una portata innovativa con efficacia retroattiva.

Essa violerebbe quindi l’art. 3 Cost., venendo a sottrarre irragionevolmente la Fondazione all’applicazione delle norme di diritto pubblico e, in particolare, al regime dell’evidenza pubblica, nonché, correlativamente, a sottrarre chi opera per l’ente all’applicazione delle norme incriminatrici che (come l’art. 318 cod. pen.) presuppongono la qualità di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio del soggetto attivo del reato, o che (come l’art. 353 cod. pen.) postulano «l’operatività della procedura dell’evidenza pubblica, quanto meno nella forma della gara informale».

Risulterebbero, altresì, violati gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in quanto la norma censurata negherebbe il carattere di organismo di diritto pubblico a un ente al quale invece tale qualifica andrebbe attribuita in forza del diritto dell’Unione europea.

1.4.- Con riguardo all’art. 77 Cost., il giudice a quo osserva che la disposizione è inserita «in un contesto normativo afferente a misure finalizzate alle ricostruzioni post-calamità, riferite agli eventi alluvionali che hanno colpito le regioni Emilia Romagna, Toscana e Marche, a partire dal l° maggio 2023, e [al]l’evento sismico in Abruzzo nel 2009».

In tale ottica si spiegherebbe, sul presupposto della straordinaria necessità ed urgenza, l’introduzione di misure urgenti in materia di protezione civile finalizzate a garantire il rafforzamento e il completamento delle attività correlate alla situazione emergenziale alluvionale, nonché funzionali all’erogazione di contributi e a chiarire e garantire le modalità di funzionamento degli enti interessati, tra cui gli uffici speciali per la ricostruzione successiva al sisma e l’Agenzia Italia meteo, oltre che a rafforzare le capacità amministrative di alcuni di questi.

Nel medesimo decreto-legge – continua il giudice rimettente – vi sono anche disposizioni speciali che si riferiscono ad altre calamità della medesima natura, che hanno interessato diversi territori negli anni precedenti, come l’evento sismico in Sicilia nel 1990, gli eventi sismici dell’area dei Campi Flegrei e gli eventi metereologici che dal 2022 hanno colpito alcune province delle Marche.

A parte l’art. 12, concernente l’entrata in vigore del decreto-legge, nove dei restanti undici articoli contemplano norme funzionali alla ricostruzione e alla ripresa a seguito di calamità naturali, per le quali era stato già dichiarato lo stato emergenziale.

Gli artt. 10 e 11 interromperebbero il «carattere sintonico delle disposizioni che li precedono», in quanto introdurrebbero, rispettivamente, misure di sicurezza connesse allo svolgimento del vertice dei Capi di Stato e di Governo, che si sarebbe tenuto a Brindisi nel giugno 2024, e la riqualificazione della Fondazione Milano Cortina 2026.

Il fatto che nel titolo del decreto-legge vi sia anche un richiamo agli eventi internazionali non farebbe di questi ultimi il suo oggetto principale, giacché le relative disposizioni «sono confinate distonicamente in soli due articoli dei dodici di cui si compone».

Né il riferimento alla complessità dell’attività di organizzazione dei Giochi olimpici e paralimpici invernali sarebbe idoneo a integrare il presupposto della straordinaria necessità e urgenza, che pure si assume nel preambolo del decreto.

La disposizione censurata si presenterebbe, all’evidenza, estranea alla materia disciplinata dalle altre disposizioni contenute nel decreto-legge e in ciò dovrebbe ravvisarsi un indice sintomatico della manifesta carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e di urgenza (si citano le sentenze di questa Corte n. 146 del 2024 e n. 113 del 2023).

1.5.- Con riferimento alla Convenzione di Mérida (richiamata per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost.), il rimettente ritiene che l’effetto di sostanziale depenalizzazione del delitto di corruzione operato nel caso di specie dalla norma impugnata contrasti con gli obblighi internazionali assunti dall’Italia in tale sede.

2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e, nel merito, la non fondatezza delle questioni sollevate.

2.1.- In primo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che i Giochi olimpici (che «comprendono sia i c. d. “Giochi dell’Olimpiade” che i “Giochi Olimpici Invernali”») costituiscono una manifestazione sportiva la cui indizione e celebrazione rientra nella esclusiva titolarità e competenza del CIO, che gestisce il «”Movimento Olimpico” secondo la disciplina autoimpostasi delineata nella Carta Olimpica».

La predetta Carta, infatti, stabilisce che i Giochi olimpici sono «proprietà esclusiva del CIO, che detiene tutti i diritti ad essi relativi, in particolare e senza limitazione alcuna, tutti i diritti concernenti: (i) l’organizzazione, lo sfruttamento e la commercializzazione dei Giochi Olimpici; (ii) l’autorizzazione alla ripresa di immagini fisse e in movimento dei Giochi Olimpici per l’utilizzo da parte dei media; (iii) la registrazione di riprese audiovisive dei Giochi Olimpici; e (iv) la diffusione radiotelevisiva, la trasmissione, la ritrasmissione, la riproduzione, la visualizzazione, la divulgazione, la messa a disposizione o qualsiasi altra forma di comunicazione al pubblico, con qualsiasi mezzo attualmente noto o che potrà essere sviluppato in futuro, di opere o segnali che incorporino registrazioni o riprese audiovisive dei Giochi Olimpici» (così, la regola 7, paragrafo 2).

Al solo CIO appartengono «il simbolo olimpico, la bandiera, il motto, l’inno, le identificazioni (ivi incluse, a titolo esemplificativo e non esaustivo, “Giochi Olimpici” e “Giochi dell’Olimpiade”), le denominazioni, gli emblemi, la fiamma e le torce, […] nonché qualsiasi altra opera musicale, opera audiovisiva o altra opera creativa o manufatto commissionato in relazione ai Giochi Olimpici dal CIO, dai CON [Comitati olimpici nazionali] e/o dagli OCOG» (regola 7, paragrafo 4).

Il CIO, dal canto suo, è una «organizzazione internazionale non governativa, senza scopo di lucro, costituita come associazione dotata di personalità giuridica, riconosciuta dal Consiglio federale svizzero e la cui durata è illimitata» (regola 15, paragrafo 1). Esso, dunque, quale ONG, è un ente di natura privata, che non persegue uno scopo di lucro e la cui finalità istituzionale è quella di «adempiere alla missione, al ruolo e alle responsabilità ad esso attribuiti dalla Carta Olimpica» (regola 15, paragrafo 3).

I Giochi olimpici, pertanto, sono una manifestazione sportiva gestita e organizzata da un ente internazionale di natura privata, che ne detiene la proprietà esclusiva.

Osserva l’Avvocatura generale dello Stato che, sul piano strettamente giuridico-formale, la regolamentazione dell’organizzazione dei Giochi olimpici è, dunque, dettata, a livello generale, da un atto emanato da un ente di diritto privato ed è disciplinata, in concreto, da un contratto, anch’esso di diritto privato, plurilaterale e avente causa complessa, nell’ordinamento nazionale «assimilabile (ma non riducibile)» a quella del contratto atipico di concessione del marchio.

Il rischio economico dell’organizzazione della manifestazione grava sulle parti nazionali, escludendo la Carta olimpica che possa essere assunta alcuna responsabilità finanziaria da parte del CIO, ad eccezione del contributo da questi eventualmente accordato.

2.2.- Ciò detto, l’Avvocatura eccepisce l’inammissibilità delle questioni, in primo luogo, «per erronea interpretazione della normativa applicabile ai fini della rilevanza».

Erroneamente il rimettente riterrebbe che la disposizione interpretata, là dove prevede che la Fondazione Milano Cortina 2026 è un ente non avente scopo di lucro e operante in regime di diritto privato, nulla aggiunga alla previsione di cui all’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990, secondo cui la pubblica amministrazione, «nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente».

Tale opzione ermeneutica sarebbe errata, in primo luogo, perché finirebbe per svuotare di qualsiasi significato la disposizione interpretata, che costituirebbe una superflua ripetizione della disciplina generale, così tradendo quel principio generale per cui deve sempre privilegiarsi un’interpretazione che attribuisca un effetto alla norma e non invece quella che tale effetto escluda in radice.

Si dovrebbe per contro ritenere che la disposizione interpretata, là dove statuisce che la Fondazione opera in regime di diritto privato, intenda sottoporla a una disciplina diversa da quella prevista in via generale per le pubbliche amministrazioni.

Deporrebbe in tal senso anche la differenza lessicale tra le due diposizioni a raffronto: mentre, infatti, l’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990 espressamente condiziona l’applicazione delle «norme di diritto privato» a due requisiti, ossia che non vengano in rilievo atti di natura autoritativa e che non vi sia una disciplina speciale (come appunto per i contratti pubblici passivi), la disposizione censurata stabilirebbe «incondizionatamente e senza eccezioni» la sottoposizione dell’intera attività della Fondazione al regime di diritto privato.

Ciò, peraltro, in piena corrispondenza con la stessa autoregolamentazione che si era data la Fondazione nel proprio atto costitutivo.

Già sulla base della disposizione interpretata (rimasta sostanzialmente immutata a seguito delle modifiche operate dall’art. 34, comma 3, del d.l. n. 115 del 2022, come convertito), pertanto, si sarebbe dovuto escludere che l’attività della Fondazione fosse disciplinata da norme di diritto pubblico e, in particolare, da quelle sull’evidenza pubblica.

In questo senso si era espressa l’Avvocatura generale dello Stato (in un momento antecedente al periodo in cui sono state poste in essere le condotte contestate agli indagati) con i pareri del 24 giugno e 28 luglio 2020 e con quelli del 16 febbraio e del 16 marzo 2021, richiamati dal rimettente.

La disposizione censurata, dunque, sarebbe intervenuta a chiarire tale senso normativo, sia affermando che, là dove la disposizione interpretata stabilisce che la Fondazione è operante in regime di diritto privato, si deve intendere che le attività svolte dalla medesima «non sono disciplinate da norme di diritto pubblico», sia aggiungendo che la Fondazione «opera sul mercato in condizioni di concorrenza e secondo criteri imprenditoriali», in perfetta concordanza con lo stesso oggetto dell’ente, che si pone il compito di organizzare una manifestazione sportiva che è, di per sé, un prodotto offerto sul mercato al pari di ogni altro evento di intrattenimento.

2.3.- Le questioni sarebbero, altresì, inammissibili per difetto di rilevanza nella parte in cui investono la disposizione censurata in relazione all’ipotesi di corruzione, avendo il GIP di Milano omesso di offrire la «benché minima» spiegazione di come le stesse possano incidere, in concreto, sul giudizio a quo, ed essendosi per contro limitato a invocare le conseguenze che potrebbero derivare dalla diversa qualificazione del fatto (come corruzione di un pubblico ufficiale o di un incaricato di pubblico servizio ovvero come corruzione fra privati).

Nel caso di specie, il pubblico ministero ha ritenuto non raggiunta la prova in ordine al pactum sceleris fra gli indagati e, conseguentemente, ha chiesto l’archiviazione del procedimento, non potendo essere integrato neanche il meno grave delitto di corruzione fra privati, sì che sarebbe del tutto irrilevante la qualifica degli agenti quali pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio.

Il GIP, poi, non avrebbe svolto alcuna considerazione in ordine alla prova circa il ricordato elemento costitutivo del reato, neanche ai fini di un supplemento di indagine ai sensi dell’art. 409, comma 3, cod. proc. pen.

Le questioni, pertanto, sarebbero meramente ipotetiche e quindi irrilevanti, non potendo essere diverso l’esito del procedimento.

2.4.- Le questioni sarebbero poi inammissibili con riguardo a entrambe le fattispecie incriminatrici oggetto di indagine, in ragione della mancata considerazione delle effettive conseguenze che dalla eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale potrebbero derivare ai fini del giudizio di colpevolezza degli indagati.

Come già evidenziato, circa l’applicabilità alla Fondazione della disciplina dettata dal d.lgs. n. 50 del 2016, vigente all’epoca dei fatti oggetto di indagine, sono stati resi quattro pareri dell’Avvocatura generale dello Stato, i primi due risalenti ai mesi di giugno e luglio del 2020, ossia all’epoca dell’avvio dell’attività dell’ente, e gli ultimi due ai mesi di febbraio e marzo 2021.

In tali pareri l’Avvocatura ha concluso per l’esclusione della qualificabilità della Fondazione come organismo di diritto pubblico, con conseguente non applicabilità alla stessa del codice dei contratti.

Le condotte oggetto del procedimento a quo – prosegue la difesa dello Stato – si riferiscono a due «procedure di “gara”» avviate dalla Fondazione in un momento successivo alla redazione dei primi due pareri.

Per entrambe le procedure, dunque, i dirigenti della fondazione avrebbero agito nella convinzione che la fondazione non fosse un organismo di diritto pubblico e non fosse perciò tenuta a seguire la disciplina del codice dei contratti pubblici, escludendo, al contempo, che gli stessi rivestissero la qualifica di pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio.

In capo agli indagati, dunque, parrebbe sussistere un errore su una norma extrapenale, che, avendo cagionato un errore sul fatto che integra i reati de quibus, finisce per escludere la punibilità degli stessi, ai sensi dell’art. 47, terzo comma, cod. pen.

2.5.- Nel merito, tutte le questioni sollevate sarebbero non fondate.

Quanto alla questione sollevata con riferimento all’art. 3 Cost., la norma impugnata non potrebbe essere considerata irragionevole ove vagliata alla luce della giurisprudenza costituzionale maturata in relazione alla legittimità delle norme di interpretazione autentica e della distinzione fra queste e quelle che, pur qualificate come tali, abbiano invece contenuto innovativo dell’ordinamento con efficacia retroattiva.

Per le ragioni già dette sopra, sarebbe errato il generico assunto secondo cui la disposizione censurata avrebbe una portata innovativa: già la disposizione interpretata, infatti, escludeva la natura di organismo di diritto pubblico della Fondazione. Conseguentemente, non vi potrebbero essere dubbi sulla natura autenticamente interpretativa della previsione in esame, che, peraltro, sarebbe risultata ancor più necessaria a seguito dell’istruttoria del 14 febbraio 2025 dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) – avente a oggetto «Approfondimenti ANAC in merito alla Fondazione Milano-Cortina 2026» (e originata dalla riscontrata assenza della sezione «Amministrazione Trasparente» sul sito della medesima Fondazione) – nella quale, in dichiarato contrasto con i pareri resi dall’Avvocatura generale dello Stato sopra richiamati, si concludeva per la qualificabilità dell’ente come organismo di diritto pubblico.

2.6.- Non fondata, secondo l’interveniente, sarebbe anche la questione sollevata in riferimento all’art. 77 Cost., per difetto di omogeneità della disposizione censurata, da cui si evidenzierebbe l’assenza del requisito della necessità e urgenza (vengono citate le sentenze di questa Corte n. 151 del 2023 e n. 22 del 2012).

Il giudice rimettente non avrebbe considerato che la gestione delle calamità e quella dei cosiddetti grandi eventi è stata a lungo trattata uniformemente, sul piano giuridico, nel nostro ordinamento, essendo state attribuite entrambe alla competenza del dipartimento di protezione civile (dal decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recante «Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile», convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 2011, n. 401, in «combinato disposto» con la legge 24 febbraio 1992, n. 225, recante «Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile»).

La «prossimità concettuale e di disciplina» fra la gestione dei grandi eventi e delle calamità era, quindi, addirittura riconosciuta per legge fino a poco tempo prima della stessa adozione del d.l. n. 76 del 2024, sicché parrebbe «assai arduo» escluderla ai fini della valutazione del requisito di omogeneità nell’ambito della decretazione d’urgenza.

D’altra parte, il GIP di Milano ometterebbe di richiamare le premesse giustificanti l’adozione del provvedimento d’urgenza da parte del Governo, ben delineate nel preambolo del medesimo decreto-legge.

Ciò varrebbe ancora di più ove si consideri che tra le disposizioni relative ai grandi eventi internazionali non rientra solo la disposizione censurata, ma anche il precedente art. 10, rubricato «Disposizioni urgenti per il potenziamento delle misure di sicurezza connesse allo svolgimento del Vertice G7 di Brindisi», nonché il successivo art. 11-bis, inserito in sede di conversione, che contiene «Disposizioni urgenti per i grandi eventi sportivi internazionali», così rivelandosi la comune finalità che avvince tutte le previsioni inserite nel decreto-legge, prima, e nella legge di conversione, poi.

La disposizione censurata risulterebbe, dunque, inserita in un «veicolo normativo teso» alla migliore organizzazione delle risorse e delle capacità della macchina dello Stato di fronte a eventi imprevedibili, quali sono quelli calamitosi, e impellenti, qual è l’organizzazione dei Giochi olimpici invernali.

2.7.- Parimenti non fondate sarebbero le questioni sollevate in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., con cui il giudice a quo denuncia la violazione degli obblighi sovranazionali, discendenti sia dalla disciplina unionale in materia di appalti, che definisce la nozione di organismo di diritto pubblico, sia dalla Convenzione di Mérida, che sancisce l’obbligo di incriminazione delle condotte di corruzione.

2.7.1.- Contrariamente a quanto sostenuto nell’ordinanza di rimessione, la definizione di organismo di diritto pubblico, di diretta derivazione unionale, pur essendo stata progressivamente precisata a opera della Corte di giustizia, sarebbe rimasta immutata nel suo nucleo fondamentale: ciò escluderebbe, nello specifico, che le considerazioni svolte dal TAR Piemonte nella sentenza n. 362 del 2004 relativamente al TOROC «dovessero essere successivamente oggetto di ripensamento per un qualche imprecisato mutamento di giurisprudenza in merito».

La definizione in parola sarebbe oggi rinvenibile nella direttiva 2014/24/UE, che si fonda sulla giurisprudenza della Corte di giustizia e il cui considerando n. 10 precisa che, alla stregua di tale giurisprudenza, «un organismo che opera in condizioni normali di mercato, mira a realizzare un profitto e sostiene le perdite che risultano dall’esercizio delle sue attività» e quindi «non dovrebbe essere considerato un “organismo di diritto pubblico”, in quanto è lecito supporre che sia stato istituito allo scopo o con l’incarico di soddisfare esigenze di interesse generale che sono di natura industriale o commerciale».

2.7.2.- Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, non sarebbe discutibile la ricorrenza del requisito della personalità giuridica, né di quello della dominanza pubblica, quanto meno al momento in cui sono state tenute le condotte degli indagati, atteso che (allora) certamente la maggioranza dei componenti del Consiglio di amministrazione era designata dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico, come era stato già rilevato dalla medesima Avvocatura nel primo parere del giugno 2020.

Tuttavia, andrebbe precisato come non ricorressero le ulteriori condizioni (per quanto alternative) necessarie per integrare il suddetto requisito della dominanza pubblica.

Sarebbe, in realtà un’asserzione non dimostrata il rilievo per cui il finanziamento della Fondazione da parte degli enti pubblici sia maggioritario.

2.7.3.- Erroneo sarebbe anche l’assunto relativo alla sussistenza del requisito teleologico. Contrariamente a quanto fatto dal GIP di Milano, l’analisi di tale requisito dovrebbe necessariamente confrontarsi, prima, con la nozione di «esigenze di interesse generale» e, solo in un secondo momento e in caso di riscontro positivo, con la natura dell’attività svolta dall’ente.

2.7.4.- Non fondata, infine, sarebbe la questione sollevata in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’obbligo di criminalizzazione della corruzione discendente dalla Convenzione di Mérida.

Ove la Fondazione non fosse un organismo di diritto pubblico, le condotte corruttive eventualmente poste in essere dagli indagati non andrebbero comunque esenti da pena, poiché l’art. 2635 cod. civ. sanziona la corruzione fra privati, con ciò garantendo il rispetto dell’art. 21 della citata Convenzione, la quale rimette ai singoli Stati la valutazione dell’opportunità dell’introduzione di tale fattispecie.

Ciò garantirebbe altresì il rispetto dell’art. 15 dell’UNCAC, posto che essa sancisce sì l’obbligo di criminalizzazione della corruzione di pubblici ufficiali nazionali, ma non definisce le sue concrete modalità di sanzione.

In ogni caso, sarebbe quanto meno dubbio che possa professarsi, in astratto, una violazione della normativa sovranazionale in un caso, come quello de quo, in cui non risulti in alcun modo incisa la fattispecie incriminatrice (diversamente dal caso dell’abuso d’ufficio, trattato nella sentenza n. 95 del 2025 di questa Corte), ma esclusivamente una norma extrapenale, che assume rilievo nel giudizio a quo solo «indirettamente e incidentalmente».

3.- Con atto depositato il 9 gennaio 2026, si è costituito in giudizio M. M., all’epoca dei fatti games technology director della Fondazione, indagato nel procedimento a quo in ordine all’ipotesi delittuosa di cui agli artt. 110 e 353 cod. pen., eccependo l’inammissibilità e la non fondatezza delle questioni sollevate, secondo traiettorie argomentative che ripetono parte di quelle seguite dall’interveniente.

3.1.- Osserva la parte che, per autonoma scelta dei fondatori, il COGO ha assunto, sin dall’inizio, la veste giuridica di fondazione di diritto privato, e tale scelta è la diretta conseguenza della natura dei rapporti negoziali con il CIO (che ha natura privata), in base ai quali la Fondazione organizza i Giochi Olimpici invernali e, soprattutto, della natura chiaramente imprenditoriale delle attività che essa è chiamata a svolgere e da cui ricava la gran parte delle sue entrate.

3.2.- La parte privata aggiunge che la Fondazione non può considerarsi organismo di diritto pubblico per assenza, quanto meno, del suo elemento teleologico.

Al riguardo, andrebbe sottolineato come l’attuale codice dei contratti pubblici ha modificato la formulazione testuale relativa a tale elemento: mentre il codice del 2016 richiedeva che l’organismo di diritto pubblico fosse «istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale», quello attuale discorre di un soggetto «istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale».

Come sottolineato nella relazione al codice dei contratti pubblici, la diversa formulazione del requisito risponderebbe alla necessità di adeguarla ai più recenti orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia, riferendo così il carattere di non commercialità o industrialità all’attività svolta e non più al bisogno soddisfatto.

In tal modo, si porrebbe maggiormente l’accento sulle modalità di svolgimento dell’attività dell’ente, dovendosi escludere la qualificazione pubblicistica laddove l’ente svolga la sua attività – ancorché rispondente a un interesse generale – con metodo imprenditoriale, muovendosi sul mercato con la tipica autonomia dell’operatore privato.

3.3.- Ciò posto, errata sarebbe la lettura del rimettente, che rinviene l’elemento teleologico sulla base dei rilievi che la Fondazione opera nel campo degli eventi sportivi e lo sport ha un esplicito riconoscimento costituzionale.

Pur essendo quest’ultimo rilievo innegabile, ciò non basterebbe per concludere che tutti i soggetti operanti «(anche latamente)» nel settore sportivo acquisiscono la qualifica pubblicistica.

In secondo luogo, il rimettente intravedrebbe un’attività di interesse generale anche nel fatto che l’organizzazione delle Olimpiadi invernali consentirà «il miglioramento delle infrastrutture sportive e dei luoghi di aggregazione sportiva». Dimenticherebbe, però, il giudice a quo che tali infrastrutture sono realizzate non dalla Fondazione, bensì da SIMICO, che è una società in house e, quindi, soggetta alle procedure di evidenza pubblica.

Il GIP di Milano, in sostanza, confonderebbe le attività di “interesse generale” con quelle che hanno un «impatto e/o una ricaduta generale»: mentre le prime sono finalizzate a soddisfare un bisogno primario della collettività mediante l’erogazione di un servizio pubblico, le seconde oggettivamente hanno delle ricadute benefiche per la collettività, ma non sono a ciò finalizzate.

I Giochi Olimpici avrebbero rilevanza oggettivamente generale, perché «impegnano la reputazione internazionale dell’Italia», e ciò giustificherebbe l’intervento legislativo del Governo.

Tanto non basterebbe, tuttavia, a trasformare la Fondazione in un organismo di diritto pubblico. Non tutte le volte che il legislatore interviene «per il “bene dell’Italia”» le attività su cui incide diventano di interesse generale, integranti un servizio pubblico.

3.4.- Secondo la parte, il rimettente avrebbe chiesto a questa Corte di avallare la sua interpretazione circa la natura di organismo di diritto pubblico della Fondazione, interpretazione, questa, contraria a quella fornita dal legislatore con la disposizione censurata. Per tale motivo, le questioni di legittimità costituzionale sollevate sarebbero inammissibili.

3.5.- Le questioni sarebbero inammissibili anche per difetto di rilevanza, avendo il giudice a quo omesso di spiegare perché il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalle questioni di legittimità costituzionale.

Tale motivazione, peraltro, il rimettente non avrebbe potuto fornire, poiché, anche in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata, esso dovrebbe comunque applicare la disposizione interpretata – non oggetto dell’incidente di costituzionalità – alla cui stregua, comunque, la Fondazione non opererebbe in regime di diritto pubblico.

3.6.- La questione sollevata con riferimento all’art. 3 Cost. sarebbe non fondata, stante la natura realmente interpretativa della disposizione censurata.

3.7.- Non fondata sarebbe anche la dedotta censura di violazione dell’art. 77 Cost.

Il d.l. n. 76 del 2024, come convertito, come esplicitato dal suo titolo, si occuperebbe non solo di eventi calamitosi, ma anche dello svolgimento di grandi eventi internazionali, come il G7 di Brindisi.

Le misure del decreto atterrebbero a «tre aree (post-calamità; protezione civile e grandi eventi internazionali)» e sarebbero accomunate «dalla stessa ratio che è data dall’esigenza che il Governo aveva in quel momento di fronteggiare tre tipi di emergenza». L’urgenza di intervenire sarebbe poi evidente, atteso il rischio reale che «non si arrivasse in tempo per l’inaugurazione» dei Giochi.

3.8.- Parimenti non fondata, da ultimo, sarebbe la questione sollevata in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., perché la disposizione censurata si sarebbe limitata a fornire l’interpretazione autentica di una disposizione precedente e non avrebbe “negato” i tre requisiti, «di derivazione eurounitaria, richiesti per acquisire la qualificazione pubblicistica in parola», né avrebbe inciso sulla fattispecie criminosa della corruzione, «nemmeno depotenziandola».

4.- Con atto depositato il 9 gennaio 2026, si sono costituiti in giudizio L. O. e C. C., anch’essi indagati nel procedimento a quo in ordine all’ipotesi delittuosa di cui agli artt. 110 e 353 cod. pen., eccependo la non fondatezza delle questioni sollevate, anche in questo caso secondo traiettorie argomentative che ripetono parte degli argomenti esposti dall’interveniente.

Aggiungono le parti che la relazione illustrativa al d.l. n. 76 del 2024 evidenzia come la natura giuridica della Fondazione fosse stata esaminata «in quattro distinti pareri resi dall’Avvocatura Generale dello Stato, che hanno avuto modo di chiarire univocamente – con riferimento a vari aspetti operativi (dalla non applicazione del codice appalti al regime delle garanzie o dei compensi e della gestione dei fondi) e anche attraverso l’analisi della giurisprudenza – come la Fondazione non possa essere qualificata alla stregua di un organismo di diritto pubblico né di un ente o soggetto aggiudicatore, trattandosi di un soggetto dotato di personalità giuridica di diritto privato, che opera e agisce in regime di diritto privato nello svolgimento di attività di gestione, organizzazione, promozione e comunicazione degli eventi sportivi, operando sul mercato secondo logiche imprenditoriali e non per finalità di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale».

Nella medesima relazione è altresì indicato che «l’Avvocatura Generale ha correttamente valorizzato la circostanza che la Fondazione svolge attività tipicamente commerciale, di comunicazione e promozione dell’evento olimpico sul mercato delle sponsorizzazioni e dei diritti televisivi, mentre viene affidata ad altro soggetto – vale a dire la società “Infrastrutture Milano Cortina 2020-2026 S.p.A.” – l’attività di realizzazione delle opere necessari[e] allo svolgimento dei Giochi».

L’intervento legislativo sarebbe risultato tuttavia necessario, poiché l’ANAC, a differenza dell’Avvocatura generale dello Stato, aveva ritenuto qualificabile la Fondazione come organismo di diritto pubblico, riscontrando in capo a essa la sussistenza del requisito finalistico, atteso che sarebbe stata «costituita al principale fine di perseguire un compito coessenziale alla mission istituzionale» dei fondatori e, dunque, «volta a realizzare un interesse pubblico di portata generale».

5.- Con atto depositato il 12 gennaio 2026, si è costituita in giudizio la persona offesa Fondazione Milano Cortina 2026, eccependo la manifesta infondatezza di tutte le questioni sollevate.

5.1.- Quanto alla questione sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., l’ordinanza di rimessione muoverebbe da un presupposto errato, ossia che l’art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, sia una norma innovativa e non di interpretazione autentica. Al contrario, l’intervento del legislatore si sarebbe reso necessario per dirimere una situazione di incertezza interpretativa, pienamente rientrando nei canoni di legittimità delle leggi di interpretazione autentica tracciati dalla giurisprudenza costituzionale.

5.1.1.- Secondo la parte, il vizio logico-argomentativo che inficia l’intera ordinanza di rimessione deriverebbe dalla non corretta qualificazione della natura giuridica della Fondazione.

Ove il rimettente avesse correttamente ricostruito tale natura in termini di ente privato, che opera in regime concorrenziale, non vi sarebbe stata «a priori la necessità di alcuna indagine né in relazione all’effettiva sussistenza dei reati richiamati né in ordine all’intervento normativo».

Ai sensi della «legge istitutiva» della Fondazione e, precisamente, dell’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, essa opera «in regime di diritto privato» e non di diritto pubblico, anche perché ad altra società (la Infrastrutture Milano Cortina 2020-2026 spa) sono state riservate le attività di interesse pubblicistico concernenti la realizzazione delle opere infrastrutturali necessarie allo svolgimento dei Giochi.

Inoltre, l’atto costitutivo della Fondazione esplicita, all’art. 3, che essa non persegue «un bisogno di interesse generale» e ciò è ribadito anche nell’art. 3.1 dello statuto, ove il COGO viene configurato espressamente quale Fondazione di diritto privato che non persegue scopo di lucro.

Lo statuto annovera tra le competenze della Fondazione le operazioni funzionali alla pianificazione, realizzazione e valorizzazione dei Giochi olimpici e paralimpici di Milano Cortina 2026, quali la predisposizione delle strutture gestionali necessarie per l’accoglienza dello staff olimpico, la vendita dei biglietti e di tutti i diritti di sfruttamento dell’evento olimpico e di tutte le attività che siano direttamente o indirettamente connesse con l’obiettivo unico dell’ente.

Nell’ambito delle proprie competenze, peraltro, la Fondazione può compiere tutti gli atti e le operazioni connesse – anche in via accessoria – ai propri scopi istituzionali, ivi comprese attività commerciali e complementari, di natura finanziaria, patrimoniale, mobiliare o immobiliare, ritenute necessarie o utili al fine perseguito dall’ente; essa, inoltre, può partecipare a enti aventi finalità analoghe o affini, nonché sviluppare ogni forma di creatività e opera connessa, anche con facoltà di svolgere attività editoriale.

A livello normativo, verrebbe poi in rilievo l’art. 34, comma 3, del d.l. n. 115 del 2022, come convertito, che ha apportato alcune variazioni alla governance della Fondazione, confermando che essa, «non avente scopo di lucro e operante in regime di diritto privato», «svolge tutte le attività di gestione, organizzazione, promozione e comunicazione degli eventi sportivi relativi ai Giochi».

Da tali premesse normative discenderebbe l’inevitabile conseguenza di una qualificazione soggettiva in termini privatistici degli esponenti della Fondazione.

Ai sensi dell’art. 357 cod. pen., infatti, sono pubblici ufficiali, «agli effetti della legge penale», «coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa» (comma 1); e la «pubblica funzione amministrativa» – ovvero il tipo di pubblica funzione richiamato dalla Procura della Repubblica di Milano nel caso in esame – è quella «disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi», oltre che «caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi» (comma 2).

Le attività della Fondazione, dunque, non potrebbero essere ricondotte alla pubblica funzione, in quanto le stesse, per espressa previsione di legge e secondo il criterio definitorio della disciplina adottato dall’art. 357 cod. pen. sono disciplinate da norme di diritto privato e non di diritto pubblico.

La Fondazione, per contro, opera sulla base di una licenza acquisita su base negoziale privata dal CIO, che è anch’esso una organizzazione privata non governativa e che le consente di utilizzare nelle sue attività commerciali le cosiddette proprietà olimpiche (ovvero il simbolo olimpico, la bandiera, il motto, gli emblemi, l’inno, le espressioni identificative dei Giochi, le designazioni e le fiamme, come definiti dalla Carta olimpica).

Tale conclusione non varierebbe se, anziché prendere in considerazione il criterio definitorio adottato dall’art. 357 cod. pen. – ovvero il criterio oggettivo, consistente nel riferimento all’attività svolta dal pubblico ufficiale – si adoperasse il criterio soggettivo (benché lo stesso sia palesemente disatteso dal testo stesso dell’art. 357 cod. pen.), concernente il riferimento al soggetto presso il quale si svolge l’attività.

Sul piano soggettivo, la Fondazione non potrebbe essere ricondotta alla categoria degli organismi di diritto pubblico, per le ragioni messe in luce nei pareri acquisiti dalla Fondazione e rilasciati dall’Avvocatura generale dello Stato in data 24 giugno e 28 luglio 2020, 16 febbraio e 16 marzo 2021, in cui si evidenzia come – rispetto ai tre fondamentali requisiti richiesti congiuntamente in capo all’organismo di diritto pubblico – la Fondazione non è stata istituita «per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale».

Essa, infatti, «non riceve finanziamenti pubblici, essendo il suo Patrimonio (tolta la dotazione iniziale) costituito dai contributi, versamenti, entrate e corrispettivi derivanti dalla promozione dell’evento (art. 4 dello statuto); lo scopo della Fondazione è esclusivamente l’organizzazione di un singolo evento, ossia i giochi Olimpici e paralimpici del 2026, attività che non può considerarsi funzionale al soddisfacimento di un bisogno di carattere generale; in questa attività la stessa agisce, almeno in parte, in concorrenza con gli organizzatori di altri eventi sportivi di eguale rilevanza e offre un “prodotto” sul mercato delle sponsorizzazioni e diritti televisivi» (si cita, in particolare, il parere del 24 giugno 2020).

Nonostante «l’orientamento consolidato» espresso dall’Avvocatura generale dello Stato, l’ANAC aveva ritenuto, nell’aprile 2024, di avviare un procedimento istruttorio volto al riesame della corretta configurazione giuridica della Fondazione, «evidenziando così il terreno di profonda incertezza ermeneutica». Esito di tale procedimento è stata la trasmissione, nel febbraio del 2025, di una istruttoria dal titolo di «Approfondimenti ANAC in merito alla Fondazione Milano Cortina 2026», con cui la predetta autorità ha qualificato la Fondazione come organismo di diritto pubblico, ritenendo soddisfatto il requisito teleologico e quello dell’influenza pubblica dominante (con la conseguente applicazione degli obblighi in materia di trasparenza amministrativa e della disciplina contrattualistica pubblica).

Il descritto contrasto ermeneutico aveva, dunque, generato una situazione di obiettiva incertezza del diritto, che rischiava di paralizzare l’attività della Fondazione, chiamata a organizzare un evento di rilievo internazionale con scadenze improrogabili.

5.1.2.- In tale scenario si inserisce la disposizione censurata, che, proprio per fugare i dubbi applicativi sulla qualificazione giuridica della Fondazione, ha affermato, al primo comma, che l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, «si interpreta nel senso che le attività svolte dalla Fondazione “Milano Cortina 2026” non sono disciplinate da norme di diritto pubblico e che la Fondazione non riveste la qualifica di organismo di diritto pubblico»; e, al secondo comma, che essa «opera sul mercato in condizioni di concorrenza e secondo criteri imprenditoriali».

L’intervento legislativo sarebbe pienamente legittimo e finanche «doveroso» per garantire il principio di certezza del diritto.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la disposizione di interpretazione autentica sarebbe quella che esprime, nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge. Diversamente, ove la disposizione attribuisca alla disposizione interpretata un significato nuovo, non rientrante tra quelli già estraibili dal testo originario della disposizione medesima, essa sarebbe innovativa con efficacia retroattiva.

Ciò posto, nel caso di specie, l’art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, essendo intervenuto in un contesto normativo caratterizzato da evidenti margini di incertezza applicativa, non potrebbe in alcun modo essere «qualificato come manifestazione di un uso illegittimo dello strumento ermeneutico dell’interpretazione autentica».

Ai fini della qualificazione della Fondazione come organismo di diritto pubblico mancherebbe il necessario requisito teleologico, poiché, come correttamente evidenziato dall’Avvocatura generale dello Stato nei suoi pareri, la Fondazione è stata istituita per l’organizzazione di un singolo evento sportivo e opera in un contesto concorrenziale, reperendo le proprie risorse prevalentemente tramite attività di tipo negoziale e promozionale (sponsorizzazioni, vendita di biglietti, diritti di sfruttamento, et cetera).

Quanto alla Convenzione di Mérida, la norma censurata si limiterebbe a circoscrivere l’ambito soggettivo di applicazione delle norme penali che presuppongono la qualifica di pubblico ufficiale (art. 357 cod. pen.) o di incaricato di pubblico servizio (art. 358 cod. pen.).

Se, come il legislatore ha chiarito sin dall’origine, il personale della Fondazione non riveste tale qualifica, non vi sarebbe alcuna violazione degli obblighi internazionali, i quali impongono di sanzionare la corruzione dei pubblici ufficiali, la cui nozione è rimessa alla definizione dei singoli ordinamenti nazionali.

Peraltro, in linea con gli obblighi internazionali, l’ordinamento italiano prevede e punisce anche la corruzione tra privati, e quindi la qualifica privatistica degli esponenti della Fondazione non esclude a priori la possibilità di incriminare fatti corruttivi (non a caso la Fondazione ha presentato nel procedimento penale a quo apposita querela per corruzione tra privati in relazione ai fatti oggetto di indagine).

6.- Con separati atti depositati il 12 gennaio 2026, si sono costituiti in giudizio, a ministero di differenti difensori, anche altri indagati nel procedimento a quo (M. Z., L. T., V. N., indagati in ordine alle ipotesi delittuose di cui agli artt. 110, 319, 320, 321 e 353 cod. pen.; e D. C., indagato, in qualità di direttore del reparto Procurement di Fondazione, in ordine all’ipotesi delittuosa di cui agli artt. 110 e 353 cod. pen.), eccependo la inammissibilità e la non fondatezza delle questioni sollevate, ancora una volta secondo traiettorie argomentative che ripetono parte degli argomenti esposti dall’Avvocatura generale dello Stato e dalle altre parti in precedenza costituite.

6.1.- A tali argomenti le parti hanno aggiunto le seguenti considerazioni.

6.1.1. – Secondo M. Z. e L. T., la qualifica di organismo pubblico della Fondazione andrebbe disconosciuta sulla base delle stesse considerazioni che le sezioni unite penali della Corte di cassazione hanno formulato con riferimento all’ente autonomo fiera internazionale di Milano con la sentenza 4 aprile 2000, n. 97, trattandosi di soggetto che, pur perseguendo finalità di interesse generale, senza scopi speculativi e con l’ingerenza della pubblica amministrazione, opera nel settore della produzione o scambio di beni e servizi mediante un’organizzazione di tipo imprenditoriale e dietro corrispettivi diretti al recupero dei costi.

6.1.2.- V. N., quanto all’assenza dell’elemento teleologico in capo alla Fondazione, ha evidenziato che il perseguimento di un interesse generale non è sufficiente per la configurazione della natura di organismo di diritto pubblico. Anche soggetti di diritto privato, infatti, potrebbero prefiggersi degli obiettivi di valenza generale.

6.1.3.- D. C. ha eccepito l’inammissibilità delle questioni sotto diversi profili.

Le questioni sarebbero inammissibili, in primo luogo, «rispetto al delitto di corruzione», per difetto di rilevanza, in ragione dell’insussistenza del fatto, avendo il pubblico ministero ritenuto non provato il nesso tra le utilità promesse o elargite e l’atto contrario individuato nella turbativa della gara.

Ancora, la ricostruzione del rimettente sarebbe fallace perché non considera che rispetto alla turbata libertà degli incanti, anche ove fosse riconosciuta la pubblicità dell’ente, difetterebbe, in ogni caso, un elemento costitutivo del reato, e «cioè una “gara” sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 353 c.p.».

La giurisprudenza di legittimità, infatti, riterrebbe configurabile il delitto in parola laddove la pubblica amministrazione proceda all’individuazione del contraente mediante una «gara», quale che sia il nomen iuris adottato e anche in assenza di formalità, purché sussista, però, una competizione tra aspiranti, che si svolga sulla base della previa indicazione e pubblicizzazione dei criteri di selezione e di presentazione delle offerte. Per converso, il delitto non ricorrerebbe ove la pubblica amministrazione resti libera di scegliere secondo criteri di convenienza e opportunità propri della contrattazione tra privati (si citano Corte di cassazione, sesta sezione penale, sentenze 1° luglio-18 luglio 2024, n. 29214; 24 maggio-25 luglio 2023, n. 32319; 23 marzo-12 maggio 2022, n. 18977).

Tale ultimo sarebbe il caso di specie, nel quale la «consultazione privata» avviata dalla Fondazione «aveva il precipuo scopo di eseguire un’analisi di mercato e, al contempo, attuare una c.d. “pricing strategy”, ovvero comprendere quale potesse essere il prezzo stabilito dal mercato per i servizi oggetto di contratto» (ossia il contratto di fornitura della «Digital Platform»).

Viene poi eccepita l’inammissibilità delle questioni, perché la disposizione censurata, anche se dichiarata costituzionalmente illegittima, troverebbe applicazione nel caso di specie in quanto norma extrapenale di favore.

6.1.4.- Nel merito delle questioni, andrebbe escluso l’elemento teleologico dell’organismo di diritto pubblico perché l’attività della Fondazione non sarebbe rivolta a un interesse generale, non riguardando in alcun modo «la preparazione degli atleti per la partecipazione ai Giochi Olimpici, né, più in generale, alcuna delle attività direttamente connesse alla pratica sportiva», ma solo l’organizzazione dell’evento, cui il pubblico può assistere dietro pagamento dei biglietti.

7.- Nell’imminenza dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie, insistendo sulle conclusioni già rassegnate.

CONSIDERATO IN DIRITTO

8.- Con ordinanza del 5 novembre 2025 (reg. ord. n. 247 del 2025), il GIP del Tribunale di Milano ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 77, 11 e 117, primo comma, Cost., questi ultimi in relazione all’art. 2, paragrafo 1, numero 4), della direttiva 2014/24/UE e agli artt. 2, 9, 15 e 30 della Convenzione di Mérida – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito.

9.- Il giudice rimettente si occupa di un procedimento penale nel quale sono indagati, tra gli altri, alcuni dipendenti della Fondazione Milano Cortina 2026, vale a dire del soggetto al quale il d.l. n. 16 del 2020, come convertito, ha conferito il compito di svolgere, con riguardo alle Olimpiadi e paraolimpiadi invernali del 2026, «tutte le attività di gestione, organizzazione, promozione e comunicazione […], tenuto conto degli indirizzi generali del Consiglio Olimpico Congiunto, in conformità agli impegni assunti dall’Italia in sede internazionale» (art. 2, comma 2).

In particolare, la Procura della Repubblica di Milano ha avviato un’indagine preliminare, ipotizzando la commissione, da parte di tali persone, dei delitti di corruzione propria (art. 318 cod. pen.) e di turbata libertà degli incanti (art. 353 cod. pen.), con riferimento alle procedure svolte sul mercato per procurare alla Fondazione servizi da parte di terzi offerenti.

Le indagini si sono svolte sul presupposto, necessario al fine dell’astratta configurazione dei reati ipotizzati, che la Fondazione fosse un organismo di diritto pubblico, come tale soggetto all’obbligo di bandire procedure di evidenza pubblica e che, di conseguenza, i suoi dipendenti assumessero in tale attività la veste di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.

Nel corso del procedimento penale è tuttavia sopraggiunto il censurato art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, che, dichiarando di interpretare in via autentica l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, ha stabilito, al comma 1, che «le attività svolte dalla Fondazione “Milano Cortina 2026” non sono disciplinate da norme di diritto pubblico e che la Fondazione non riveste la qualifica di organismo di diritto pubblico».

A questo punto, il PM ha eccepito l’illegittimità costituzionale di tale disposizione, che, con portata innovativa, avrebbe sottratto la Fondazione al regime proprio degli organismi di diritto pubblico, limitatamente all’ipotesi di reato concernente la turbata libertà degli incanti, mentre ha concluso per l’archiviazione quanto al delitto di corruzione, ritenendo non raggiungibile la prova dell’accordo corruttivo.

Il rimettente, in sede di udienza camerale ex art. 409, comma 2, cod. proc. pen., ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le odierne questioni di legittimità costituzionale con riguardo a entrambe le ipotesi delittuose.

10.- Il giudice a quo, in particolare, osserva che le condotte contestate sarebbero state commesse nel vigore dell’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, a tenor del quale la Fondazione è «operante in regime di diritto privato».

A parere del rimettente, tale previsione non osta all’attribuzione alla Fondazione della qualificazione di organismo di diritto pubblico, posto che essa è compatibile con la natura privata di un soggetto. Al contrario, sarebbe stata la disposizione censurata, nello stabilire che la Fondazione non è organismo di diritto pubblico, a sottrarre i suoi atti al regime delle gare pubbliche, segnando così le sorti del procedimento penale.

Sulla base di questa premessa, il GIP dubita della legittimità costituzionale dell’art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, sotto diversi profili: in riferimento all’art. 3 Cost., in ragione del carattere falsamente interpretativo, ma in realtà innovativo, della disposizione; in riferimento all’art. 77 Cost., perché tale disposizione avrebbe carattere disomogeneo rispetto al contenuto del decreto-legge nel quale è inserita; in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., perché la norma censurata negherebbe la natura di organismo di diritto pubblico alla Fondazione in contrasto con la menzionata direttiva 2014/24/UE, che ne contiene la definizione; in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in quanto il legislatore avrebbe circoscritto illegittimamente, quanto alla Fondazione, il campo applicativo della richiamata Convenzione di Mérida, recante obblighi di criminalizzazione della corruzione.

11.- L’Avvocatura generale dello Stato e le parti costituitesi nel giudizio incidentale hanno sollevato numerose eccezioni di inammissibilità: anzitutto perché la disposizione censurata e quella oggetto di interpretazione autentica avrebbero il medesimo significato, con la conseguenza che il giudice a quo, ove anche fosse dichiarata l’illegittimità costituzionale della prima, sarebbe comunque tenuto ad applicare una norma identica. In ogni caso, le questioni sarebbero inammissibili per la parte riferita al delitto di corruzione, in quanto il PM aveva richiesto l’archiviazione perché il fatto non sussiste, e per la parte riferita al delitto di turbata libertà degli incanti, in quanto la Fondazione non avrebbe bandito alcuna gara pubblica. Le parti eccepiscono, poi, l’inammissibilità delle questioni, perché l’eventuale accoglimento di esse non potrebbe produrre alcun effetto nel giudizio a quo in danno degli indagati, che devono essere tenuti al riparo da effetti penali in malam partem, e che, in ogni caso, avrebbero agito nella legittima convinzione che la Fondazione non fosse organismo di diritto pubblico. Infine, a parere di talune parti, il rimettente chiederebbe a questa Corte un mero avallo interpretativo e avrebbe formulato le questioni in termini generici, anche omettendo di descrivere la fattispecie con riguardo alle specifiche condotte addebitate a ogni singolo indagato.

12.- Le censure sono inammissibili, perché basate su un’erronea ricostruzione del quadro normativo che ridonda in un’erronea o incompleta individuazione dell’oggetto delle questioni, con l’effetto che anche in caso di accoglimento la pronuncia di questa Corte sarebbe inutiliter data.

12.1.- Come si è visto, il rimettente muove dal convincimento che la previsione censurata, cioè la norma del 2024 di interpretazione autentica, abbia un contenuto opposto a quella del 2020 che dichiara di interpretare. Mentre, infatti, quest’ultima consentirebbe all’interprete di qualificare la Fondazione come organismo di diritto pubblico, la successiva previsione del 2024 escluderebbe espressamente che l’ente possa assumere tale qualificazione giuridica.

Va precisato che, alla luce di tale premessa, non può contestarsi al rimettente di non avere censurato l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, come vorrebbero talune parti del giudizio incidentale, sul presupposto che tale norma abbia il medesimo significato di quella censurata. Il giudice a quo muove, infatti, da un’opposta prospettiva e sarebbe caduto in una evidente contraddizione se avesse così deciso: a suo parere, le disposizioni in questione sarebbero del tutto divergenti, cosicché non vi era alcuna ragione per dubitare della legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito.

Tuttavia, è proprio tale prospettiva a rivelarsi erronea.

12.2.- Va, anzitutto, premesso che, ai fini della valutazione della ammissibilità delle questioni, rileva esclusivamente l’interpretazione della disposizione oggetto dell’interpretazione autentica, cioè il menzionato art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, non anche la compatibilità di tale previsione, come correttamente interpretata, con il diritto dell’Unione, aspetto che attiene al merito della questione.

12.3.- Passando all’interpretazione del menzionato art. 2, comma 2, esso stabilisce, come si è già detto, che la Fondazione Milano Cortina 2026, soggetto privato senza scopo di lucro (qualificazione, del resto, pacifica fin dalla sua costituzione originaria, mediante atto notarile del 9 dicembre 2019, al quale è poi seguito il riconoscimento legislativo recato dal d.l. n. 16 del 2020, come convertito), è «operante in regime di diritto privato». Tale previsione è stata inserita nel corpo della disposizione in sede di conversione del decreto-legge che la contiene, e successivamente riprodotta dall’art. 34, comma 3, del d.l. n. 115 del 2022, come convertito, che ha sostituito il testo dell’art. 2 appena richiamato.

L’esame dei lavori parlamentari mostra inequivocabilmente che lo scopo dell’emendamento era quello di rendere agevole e celere l’operato della Fondazione, sottraendola al regime di evidenza pubblica delle gare che avrebbe dovuto bandire per procurarsi sul mercato beni e servizi. Uno scopo, quindi, originato unicamente dal presupposto che l’ente non potesse considerarsi organismo di diritto pubblico, atteso che, in tal caso, l’obbligo della gara sarebbe stato ineludibile.

In particolare, nel corso della seduta del 15 aprile 2020 alla Camera dei deputati l’onorevole Giorgetti, nell’illustrare le ragioni che, a suo avviso, hanno mobilitato «tutti quanti […] per definire come fondazione di diritto privato il comitato organizzatore», ha posto in connessione tale scelta normativa con la finalità di permettergli di «agire in modo snello, non essendo subordinato a tutte le procedure tipiche della pubblica amministrazione» (Camera dei deputati, XVII legislatura, seduta di mercoledì 15 aprile 2020, Discussione sulle linee generali – A.C. 2434-A, resoconto stenografico n. 326). È perciò proprio in questa direzione, antitetica alla natura di organismo di diritto pubblico dell’ente, che debbono leggersi gli interventi parlamentari sul punto, tra i quali quello del 15 aprile 2020 dell’onorevole De Menech, relatore del disegno di legge di conversione (A.C. 2434-A), secondo il quale, «[r]ecependo indicazioni delle opposizioni, è stata rimarcata la natura privatistica della Fondazione» (ancora, resoconto stenografico n. 326).

Il carattere inequivoco delle risultanze dei lavori parlamentari assume una significativa valenza nel ricostruire l’intenzione del legislatore, ai sensi dell’art. 12 delle preleggi. Intenzione che trova conferma sia nel contesto storico nel quale è stato approvato l’emendamento parlamentare, sia – ed è quel che più rileva – nelle finalità che la norma espressamente persegue e che determinano il suo oggettivo portato prescrittivo. Per il primo profilo, la disposizione non può che leggersi alla luce dell’esperienza vissuta nel nostro ordinamento giuridico con la precedente olimpiade invernale del 2006. In quell’occasione venne, infatti, istituita una fondazione (la TOROC) che non aveva le caratteristiche dell’organismo di diritto pubblico e che tale è stata considerata dalla giurisprudenza amministrativa.

Quanto al secondo aspetto, la norma mira espressamente a soddisfare l’esigenza di assicurare la piena osservanza degli impegni assunti dall’Italia in sede internazionale, garantendo l’attuazione delle direttive del Comitato olimpico internazionale nonché il rispetto della Carta olimpica e dei principi in essa contenuti, tra i quali è quello di autonomia dell’ordinamento sportivo. Tutte esigenze che emergono esplicitamente dall’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, e che concorrono a determinare l’esatta interpretazione della previsione, contenuta nello stesso comma, relativa alla natura degli atti della Fondazione.

Già sulla base di queste considerazioni, si può rilevare che la qualificazione della Fondazione quale soggetto di diritto privato – di per sé non decisiva ai fini della riconducibilità alla categoria degli organismi di diritto pubblico – è, in questo caso, specificamente connessa alla natura giuridica degli atti che essa compie, dei quali il legislatore ha voluto negare l’inerenza al diritto pubblico.

12.4.- Non convince in senso contrario l’argomento, sostenuto nell’ordinanza di rimessione, in base al quale il legislatore del 2020, nel prevedere che la Fondazione opera in regime di diritto privato, avrebbe meramente replicato la regola espressa in via generale dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990, secondo cui «[l]a pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente». Regola, si aggiunge, che con ogni evidenza non osta alla attribuzione della qualità di organismo di diritto pubblico.

Delle due disposizioni poste a raffronto sono, infatti, differenti sia lo scopo sia il campo applicativo. Con quella inserita nel corpo della legge sul procedimento amministrativo si ammette in linea astratta che la pubblica amministrazione, negli spazi che non implicano l’esercizio di potestà autoritative, possa agire iure privatorum, purché la legge non lo vieti; con quella censurata, che risponde all’esigenza di prescrivere le modalità di azione di un ente specifico, si dispone invece che la Fondazione opera in base al diritto comune, senza lasciare spazio a un’alternativa.

Più specificamente, l’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990 esprime il tradizionale principio di diritto amministrativo per il quale la pubblica amministrazione, in via generale, gode della capacità di diritto privato e ne disciplina gli atti non autoritativi incanalandoli nelle forme del diritto comune, pur con la larghissima eccezione costituita dai casi in cui la legge prevede il contrario. Si tratta, perciò, di una previsione che si rivolge all’intero plesso dell’amministrazione pubblica, specificandone in termini generali le modalità di azione (facoltizzate nelle forme del diritto privato per gli atti non autoritativi), al contempo tenendo fermo che, di volta in volta, la legge può stabilirne di differenti.

Con l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, invece, non viene disciplinato l’operato di un’amministrazione pubblica, posto che, pacificamente, la Fondazione non è tale, ed è perciò (in quanto soggetto di diritto comune e non in quanto regolata dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990) destinata fisiologicamente ad agire iure privatorum. Né la norma appena citata ha la funzione (propria, invece, dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990) di introdurre un criterio di massima, la cui tenuta va, tuttavia, verificata di volta in volta, alla luce delle singole previsioni di legge. All’opposto, l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, adempie al compito, consono a un intervento di riconoscimento legislativo di un soggetto di diritto, di indicare, con riferimento a un caso specifico e particolare, nonché in forma prescrittiva e inderogabile, quali siano le modalità operative consentite alla Fondazione, e quali di conseguenza debbano ritenersi precluse.

Nell’imporre, pertanto, che la Fondazione agisca «in regime di diritto privato» (con previsione che altrimenti sarebbe stata del tutto superflua attesa la natura giuridica dell’ente), il legislatore, dando seguito alla volontà emersa nel corso dei lavori parlamentari, non si è limitato a stabilire la natura privata della Fondazione, ma ha obiettivamente escluso che essa possa operare con atti di diritto pubblico. E ciò proprio al fine di permetterle una più rapida azione nel settore delle gare, sottraendola alle procedure di evidenza pubblica.

12.5.- Non si vuole con ciò negare che la circostanza che la Fondazione sia un soggetto di diritto privato sia di per sé del tutto neutra, quanto alla attribuzione della qualità di organismo di diritto pubblico, ai sensi dell’art. 2, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE e dell’art. 1, lettera e), numero 1), dell’Allegato I.1. del d.lgs. n. 36 del 2023. Tali norme si limitano, infatti, a richiedere, per tale profilo, che l’organismo abbia «personalità giuridica», eventualmente anche di diritto comune e questa Corte ha già riconosciuto «a livello legislativo la compatibilità della nozione di organismo di diritto pubblico con la forma giuridica privata dell’ente» (sentenza n. 153 del 2011).

Non è, in altri termini, dubbio che anche una persona giuridica privata possa e debba assoggettarsi alla normativa di evidenza pubblica nel bandire gare, ogni qual volta sussistano i presupposti normativi in forza dei quali riconoscerne il carattere di organismo di diritto pubblico.

Tuttavia, è proprio partendo da tale assunto che già il legislatore del 2020 e, in modo ancora più esplicito quello del 2024, evidentemente sulla base dell’idea (la cui legittimità non è ora in discussione) che la Fondazione non rientrasse in tale ultima nozione, ha voluto fugare ogni dubbio. Nel restringere l’agire della Fondazione al regime di diritto privato, l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, non può, quindi, avere avuto altro significato che escludere la natura di organismo di diritto pubblico dell’ente, con conseguente inapplicabilità delle forme pubblicistiche.

12.6.- Ne consegue che il censurato art. 11 del d.l. n. 76 del 2024, come convertito, laddove, al comma 1, ha interpretato la prima norma nel senso che le attività della Fondazione «non sono disciplinate da norme di diritto pubblico» e che «la Fondazione non riveste la qualifica di organismo di diritto pubblico», si limita a rinsaldare il significato già integralmente proprio dell’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, a fronte di circostanze che lo avevano posto in dubbio, come il procedimento istruttorio dell’ANAC avviato nel 2024, il cui oggetto riguarda proprio la natura di organismo di diritto pubblico della Fondazione, e come la stessa iniziativa della Procura della Repubblica di Milano, dalla quale si è originato il giudizio a quo.

Né vi sarebbe stato modo di “piegare” in via interpretativa, sia pure costituzionalmente e eurounitariamente orientata, l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito, a un significato diverso, a fronte dell’univoco dettato della norma, come letta nel contesto normativo nel quale è inserita.

13.- L’erroneità del presupposto interpretativo, alla stregua del quale il rimettente ha conferito significato normativo alla disposizione interpretata, comporta, nel caso di specie, l’inammissibilità di tutte le questioni sollevate.

Quand’anche questa Corte dovesse dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata, il rimettente ugualmente dovrebbe applicare una norma di identica portata, vale a dire l’art. 2, comma 2, del d.l. n. 16 del 2020, come convertito.

Inoltre, una volta individuato l’erroneo presupposto interpretativo e così chiarito che la disposizione censurata ha il medesimo significato di quella oggetto di interpretazione autentica, non muterebbe notevolmente neppure il percorso motivazionale da seguire ai fini della decisione (ex plurimis, sentenze n. 158 del 2025, n. 135 del 2024 e n. 164 del 2023). In ogni caso il giudice a quo non potrebbe non considerare che le condotte ascritte alle persone indagate sarebbero state commesse nel vigore di una normativa che escludeva il ricorso alla gara pubblica.

14.- In definitiva, tutte le censure di legittimità costituzionale sollevate sono inammissibili perché basate su un’erronea ricostruzione del quadro normativo che ridonda in un’erronea o incompleta individuazione dell’oggetto delle questioni, con assorbimento delle ulteriori eccezioni di inammissibilità proposte dalle parti.

P.Q.M.
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 11 del decreto-legge 11 giugno 2024, n. 76 (Disposizioni urgenti per la ricostruzione post-calamità, per interventi di protezione civile e per lo svolgimento di grandi eventi internazionali), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2024, n. 111, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 77, 11 e 117, primo comma, della Costituzione, questi ultimi in relazione all’art. 2, paragrafo 1, numero 4), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, e agli artt. 2, 9, 15 e 30 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003, ratificata e resa esecutiva con la legge 3 agosto 2009, n. 116, dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di Milano, con l’ordinanza indicata in epigrafe.