La Commissione europea propone una riforma degli appalti pubblici. Tra i criteri di aggiudicazione dà più peso a economia circolare e innovazione sostenibile. Il rischio è che procedure più complesse penalizzino le microimprese. Ecco come salvaguardarle.
Le regole europee sugli appalti pubblici
Il 9 settembre la Commissione europea ha pubblicato la proposta di riforma degli appalti pubblici, il Public Procurement Act. In gioco ci sono nuovi criteri di assegnazione dei contratti, con più peso a economia circolare e innovazione sostenibile.
Il public procurement concerne l’insieme di pratiche prima e dopo l’appalto necessarie all’assegnazione di forniture, servizi e lavori a beneficio della collettività. Nel 2025, la spesa complessiva per l’acquisto di beni e opere pubbliche in Italia è stata di 309,7 miliardi di euro, distribuiti su oltre 287mila procedure, e una quota del Pil nazionale paragonabile alla media Ocse (12-14 per cento). Una massa di spesa di questa scala è una notevole voce in bilancio e un’importante leva di mercato.
È proprio in ragione di questo peso che negli ultimi anni si sono affermate le pratiche di green public procurement (Gpp), che integrano criteri ambientali nei processi di selezione e aggiudicazione degli appalti, trasformando l’ente governativo da semplice acquirente a motore della decarbonizzazione.
Al contempo, rendere la domanda pubblica più verde apre una questione decisiva per l’attuale struttura di mercato. Requisiti ambientali più stringenti possono infatti modificare i costi e gli oneri di partecipazione alle gare, incidendo in particolare sulla capacità delle piccole e medie imprese di competere per l’accesso alla domanda pubblica.
Le novità del Public Procurement Act
Questo quadro è ora alla vigilia di una revisione sostanziale. Il 9 settembre la Commissione europea ha pubblicato la proposta del Public Procurement Act, con l’obiettivo dichiarato di sostituire le tre direttive del 2014 con un regolamento unico applicabile in tutti gli stati membri. Tra le misure figura il definitivo superamento della logica del minor prezzo quale parametro autosufficiente di aggiudicazione; l’introduzione di una procedura aperta-negoziata permetterà infatti di vincolare la selezione della ditta appaltatrice a stringenti criteri qualitativi e di sostenibilità. La riforma affronta inoltre un limite storico del mercato unico: gli appalti pubblici europei restano segnati da una partecipazione transfrontaliera diretta ridotta, mentre quella indiretta, tramite filiali o joint venture, si attesta intorno al 20 per cento del valore totale. Il nuovo regolamento punta esplicitamente a superare la frammentazione, con un singolo spazio dati pensato per agevolare l’accesso degli operatori economici di altri paesi Ue alle gare nazionali. Se approvate, le modifiche rafforzerebbero la logica stessa del green public procurement, spostando ulteriormente il baricentro sulla sostenibilità ambientale.
La vulnerabilità delle Pmi italiane
La misura costituisce un asset strategico per l’armonizzazione del mercato unico, ma rimangono notevoli ostacoli alla sua attuazione, soprattutto tra le Pmi. In Italia, secondo il IX Rapporto dell’Osservatorio appalti verdi di Legambiente e Fondazione Ecosistemi, presentato tra maggio e luglio 2026, solo il 57 per cento delle amministrazioni comunali applica il Gpp. Il problema principale resta la mancanza di formazione adeguata per i funzionari che redigono i bandi. A ciò si aggiungono i costi di partecipazione: la documentazione tecnica richiesta nelle procedure di gara continua a rappresentare un onere significativo per le Pmi. Inoltre, nonostante i criteri ambientali minimi (Cam) siano previsti dall’articolo 57 del Codice dei contratti pubblici (Dlgs 36/2023), una gara su cinque omette ancora la verifica ambientale obbligatoria.
Figura 1
Fonte: Commissione europea (2026). Single Market and Competitiveness Scoreboard: Access to Public Procurement (dati: 2024).
Il Single Market Scoreboard (2024) offre una misura diretta di questi ostacoli. L’Italia registra i tempi di aggiudicazione più lunghi tra i cinque maggiori mercati dell’Ue – 123 giorni, contro i 47 della Germania e i 74 della Francia – e la seconda quota più elevata di gare concluse con un solo offerente (34 per cento), inferiore solo alla Polonia. Un sistema già lento e poco competitivo assorbe con difficoltà l’onere aggiuntivo di una procedura più articolata.
Figura 2
Fonte: Commissione europea (2026). Single Market and Competitiveness Scoreboard: Access to Public Procurement (dati: 2024).
Il dato sulla partecipazione delle Pmi rende però più complesso il quadro. L’Italia registra infatti la quota più elevata di piccole e medie aziende aggiudicatarie tra i cinque maggiori mercati considerati (88 per cento), insieme alla più alta percentuale di gare suddivise in lotti (61 per cento). Questi numeri, tuttavia, non implicano necessariamente che le Pmi italiane siano già integrate in un settore degli appalti contendibile su scala europea. È plausibile che gran parte della presenza di Pmi sia concentrata su gare di prossimità a valore contenuto, rese accessibili proprio dall’attuale frammentazione. È questa componente, meno esposta a procedure complesse, che rischia di essere più colpita dal passaggio a un regime uniforme.
Iniziative di salvaguardia a misura di micro-impresa
Come evitare allora che l’armonizzazione, anziché ampliare le opportunità per le imprese più piccole, finisca per aumentare i costi? La risposta potrebbe passare da una rinnovata azione di concerto tra il ministero delle Imprese e del made in Italy e l’attuale Comitato di gestione. Almeno tre interventi appaiono praticabili.
Il primo consiste nel rendere vincolante e non più derogabile la suddivisione in lotti di valore contenuto nelle categorie merceologiche a maggiore intensità di micro-impresa. Si supera così l’articolo 58 del Codice dei contratti pubblici, il quale, pur sancendo la suddivisione come principio generale, ne ammette la deroga dietro una motivazione rafforzata che la giurisprudenza del Consiglio di stato vaglia già oggi con estremo scrutinio. Esclude, infatti, le giustificazioni basate sulla mera semplificazione amministrativa, salvaguardando la legittimità del lotto unico solo di fronte di comprovate esigenze tecniche o di convenienza economica.
Si tratta di un meccanismo diverso da una riserva esplicita per dimensione d’impresa, che il diritto Ue non ammette. La direttiva 2014/24/Ue consente infatti riserve di contratto solo per l’integrazione lavorativa di persone con disabilità o svantaggiate e per i servizi sociali, sanitari ed educativi, non per le caratteristiche dell’operatore economico. Il meccanismo agisce dunque non per riserva, ma per soglia: riducendo il valore medio del singolo lotto aumenta la probabilità che una micro-impresa possa competere ad armi pari, senza che alcuna clausola la privilegi formalmente. Come mostrano i dati italiani, un principio generico di apertura alle Pmi può comunque coesistere con una partecipazione ancora marginale delle imprese più piccole. Lo scopo, in questo caso, sarebbe introdurre un vincolo dimensionale sui lotti, non sugli offerenti, capace di tradursi in uno spazio di mercato effettivo per le micro-imprese.
Il secondo intervento riguarda la creazione di punti di assistenza tecnica dedicati alla fase negoziale, con l’obiettivo di trasferire parte dei costi fissi di partecipazione dalla singola impresa alla pubblica amministrazione. Qui però serve una cautela specifica: l’Italia sconta già i tempi di aggiudicazione più lunghi tra i principali mercati Ue e un servizio concepito come fase aggiuntiva rischierebbe di allungare ulteriormente l’iter anziché alleggerirlo. Perché funzioni senza aggravare il problema, l’assistenza dovrebbe essere incardinata nelle strutture di gara già esistenti, non costituire un nuovo snodo procedurale.
Il terzo intervento, meno visibile ma altrettanto importante, riguarda la misurazione. I futuri National Public Procurement Data Spaces dovrebbero distinguere sistematicamente le micro-imprese dalle Pmi di maggiori dimensioni. I due gruppi affrontano infatti vincoli e incentivi molto diversi. Un unico indicatore aggregato rischierebbe di nascondere proprio quella forma di esclusione delle imprese più piccole che i dati qui presentati evidenziano solo in parte.
È proprio su questo terreno che si gioca la sfida della modernizzazione degli appalti pubblici. Rendere la domanda pubblica più verde e competitiva è fondamentale, ma l’obiettivo ambientale non può essere perseguito ignorando le condizioni del sistema-paese. Se i nuovi requisiti non incorporano adeguate contromisure, il rischio è che siano proprio le imprese più piccole a essere progressivamente escluse. Una politica degli appalti realmente sostenibile dovrebbe invece tenere insieme due obiettivi: innalzare gli standard ambientali e preservare la contendibilità. È in questo equilibrio che si misura la capacità del nuovo quadro europeo di promuovere una transizione verde che sia realmente circolare.
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Francesca Chiaradia
Francesca Chiaradia è una microeconomista applicata che ha recentemente completato il dottorato in economia presso l’Università di St Andrews. A partire da settembre 2026, sarà Research Associate presso l’El-Erian Institute of Behavioural Economics and Policy, Cambridge Judge Business School. La sua ricerca esamina come le piccole e medie imprese innovano e competono, e come le politiche pubbliche possano contribuire a rendere l’innovazione più equa e sostenibile.
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