Corte di giustizia UE, terza sezione, sentenza 16 luglio 2026

«Rinvio pregiudiziale – Reti e servizi di comunicazione elettronica – Direttiva 2002/21/CE – Articolo 9 – Gestione delle radiofrequenze per i servizi di comunicazione elettronica – Principio di neutralità dei servizi – Articolo 9 bis – Riesame delle limitazioni ai diritti d’uso delle radiofrequenze esistenti – Misura nazionale che impone a un titolare di diritti d’uso di radiofrequenze di utilizzare tali radiofrequenze conformemente alle disposizioni del piano nazionale di assegnazione delle frequenze e che non consente l’esercizio di attività diverse – Misura nazionale che impone di utilizzare le suddette radiofrequenze esclusivamente per i servizi di trasmissione televisiva digitale terrestre».

Nella causa C‑401/25, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con ordinanza del 16 giugno 2025, pervenuta in cancelleria il 17 giugno 2025, nel procedimento Elettronica Industriale SpA contro Ministero delle Imprese e del Made in Italy, nei confronti di: Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM).

[…]

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 9 e 9 bis della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU 2002, L 108, pag. 33), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (GU 2009, L 337, pag. 37) (in prosieguo: la «direttiva quadro»), nonché delle disposizioni del Trattato FUE relative alla libera prestazione di servizi.

2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Elettronica Industriale SpA e il Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Italia) (in prosieguo: il «Ministero») in merito al rifiuto di quest’ultimo di accogliere la domanda di tale società di riesaminare la limitazione ai suoi diritti d’uso di radiofrequenze per i servizi della televisione digitale terrestre (DVBT).

Contesto normativo

Diritto dell’Unione

Direttiva quadro

3. I considerando 18 e 19 della direttiva quadro così recitavano:

«(18) L’obbligo per gli Stati membri di garantire che le autorità nazionali di regolamentazione tengano nel massimo conto l’opportunità di una regolamentazione tecnologicamente neutrale, ossia che non imponga l’uso di un particolare tipo di tecnologia né che operi discriminazioni tra particolari tecnologie, non preclude l’adozione di provvedimenti ragionevoli volti a promuovere taluni servizi specifici, ove opportuno, per esempio la televisione digitale come mezzo per aumentare l’efficienza dello spettro.

(19) Le radiofrequenze sono una risorsa essenziale per i servizi di comunicazione elettronica via radio e, nella misura in cui sono utilizzate per tali servizi, esse dovrebbero essere ripartite ed assegnate dalle autorità nazionali di regolamentazione in funzione di una serie di obiettivi e principi armonizzati che ne disciplinino l’azione, nonché secondo criteri trasparenti, non discriminatori ed obiettivi che tengano conto degli interessi democratici, sociali, linguistici e culturali connessi con l’uso della frequenza. È importante che la ripartizione e l’assegnazione delle radiofrequenze siano gestite nel modo più efficiente possibile. (…)».

4. L’articolo 2, lettera q), di tale direttiva definiva la nozione di «attribuzione di spettro radio», come «la designazione di una determinata banda di frequenze destinata ad essere utilizzata da parte di uno o più tipi di servizi di radiocomunicazione, se del caso, alle condizioni specificate».

5. L’articolo 4, paragrafo 1, di detta direttiva prevedeva quanto segue:

«Gli Stati membri prevedono, a livello nazionale, meccanismi efficienti che permettano a qualunque utente e a qualunque impresa che fornisce reti e/o servizi di comunicazione elettronica, che siano interessati dalla decisione di una autorità nazionale di regolamentazione, di ricorrere contro detta decisione dinanzi ad un organo di ricorso, indipendente dalle parti coinvolte. Tale organo, che può essere un tribunale, è in possesso di competenze adeguate tali da consentirgli di assolvere le sue funzioni in maniera efficace. Gli Stati membri garantiscono che il merito del caso sia tenuto in debita considerazione e che vi sia un efficace meccanismo di ricorso.

(…)».

6. Ai sensi dell’articolo 8 della medesima direttiva, gli Stati membri dovevano provvedere affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella direttiva quadro e nelle direttive particolari, le autorità nazionali di regolamentazione adottassero tutte le ragionevoli misure intese, in particolare, a promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, a contribuire allo sviluppo del mercato interno e a promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione.

7. L’articolo 9 della direttiva quadro così disponeva:

«1. Tenendo debito conto del fatto che le radiofrequenze sono un bene pubblico dotato di un importante valore sociale, culturale ed economico, gli Stati membri provvedono alla gestione efficiente delle radiofrequenze per i servizi di comunicazione elettronica nel loro territorio ai sensi degli articoli 8 e 8 bis. Essi garantiscono che l’attribuzione degli spettri ai fini dei servizi di comunicazione elettronica e la concessione di autorizzazioni generali o di diritti d’uso individuali in materia da parte delle autorità nazionali competenti siano fondate su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.

Nell’applicare il presente articolo gli Stati membri rispettano gli accordi internazionali pertinenti, fra cui i regolamenti radio dell'[Unione internazionale per le telecomunicazioni (UIT)], e possono tener conto di considerazioni di interesse pubblico.

(…)

3. Salvo disposizione contraria contenuta nel secondo comma, gli Stati membri assicurano che nelle bande di frequenze dichiarate disponibili per i servizi di comunicazione elettronica possano essere utilizzati tutti i tipi di tecnologie usate per i servizi di comunicazione elettronica nel rispettivo piano di assegnazione delle frequenze nazionali a norma del diritto comunitario.

Gli Stati membri possono, tuttavia, prevedere limitazioni proporzionate e non discriminatorie dei tipi di tecnologie di accesso senza fili o rete radiofonica utilizzati per servizi di comunicazione elettronica, ove ciò sia necessario al fine di:

a) evitare interferenze dannose;

b) proteggere la salute pubblica dai campi elettromagnetici;

c) assicurare la qualità tecnica del servizio;

d) assicurare la massima condivisione delle radiofrequenze;

e) salvaguardare l’uso efficiente dello spettro; oppure

f) garantire il conseguimento di un obiettivo di interesse generale conformemente al paragrafo 4.

4. Salvo disposizione contraria contenuta nel secondo comma, gli Stati membri assicurano che nelle bande di frequenze dichiarate disponibili per i servizi di comunicazione elettronica possano essere forniti tutti i tipi di servizi di comunicazione elettronica nei rispettivi piani nazionali di attribuzione delle frequenze a norma del diritto comunitario. Gli Stati membri possono, tuttavia, prevedere limitazioni proporzionate e non discriminatorie dei tipi di servizi di comunicazione elettronica che è possibile fornire, anche, se necessario, al fine di soddisfare un requisito dei regolamenti radio dell’UIT.

Le misure che impongono la fornitura di un servizio di comunicazione elettronica in una banda specifica disponibile per i servizi di comunicazione elettronica sono giustificate per garantire il conseguimento di un obiettivo di interesse generale definito dagli Stati membri conformemente al diritto comunitario, come, ad esempio e a titolo non esaustivo:

a) garantire la sicurezza della vita;

b) la promozione della coesione sociale, regionale o territoriale;

c) evitare un uso inefficiente delle radiofrequenze; oppure

d) la promozione della diversità culturale e linguistica e del pluralismo dei media, ad esempio mediante prestazione di servizi di radiodiffusione o telediffusione.

Una misura che vieta la fornitura di qualsiasi altro servizio di comunicazione elettronica in una banda specifica può essere prevista esclusivamente ove sia giustificata dalla necessità di proteggere i servizi di sicurezza della vita. Gli Stati membri possono anche eccezionalmente estendere tale misura al fine di conseguire altri obiettivi di interesse generale quali definiti dagli Stati membri a norma del diritto comunitario.

5. Gli Stati membri riesaminano periodicamente la necessità delle limitazioni di cui ai paragrafi 3 e 4 e rendono pubblici i risultati di tali revisioni.

6. I paragrafi 3 e 4 si applicano agli spettri radio attribuiti ai fini dei servizi di comunicazione elettronica nonché alle autorizzazioni generali e ai diritti d’uso individuali delle radiofrequenze concessi a decorrere dal 25 maggio 2011.

Alle attribuzioni degli spettri radio, alle autorizzazioni generali e ai diritti d’uso individuali esistenti al 25 maggio 2011 si applicano le disposizioni dell’articolo 9 bis.

7. Fatte salve le disposizioni delle direttive particolari e tenendo conto delle circostanze nazionali pertinenti, gli Stati membri possono stabilire norme volte a impedire l’accumulo di frequenze, in particolare fissando scadenze rigorose per lo sfruttamento efficace dei diritti d’uso da parte del titolare dei diritti e applicando sanzioni, comprese le sanzioni pecuniarie o la revoca dei diritti d’uso in caso di mancato rispetto delle scadenze. Tali norme sono stabilite e applicate in modo proporzionato, trasparente non discriminatorio».

8. L’articolo 9 bis di tale direttiva prevedeva quanto segue:

«1. Per un periodo di cinque anni a partire dal 25 maggio 2011, gli Stati membri possono consentire ai titolari di diritti d’uso delle radio frequenze concessi prima di quella data e che rimarranno validi per un periodo non inferiore a cinque anni di presentare all’autorità nazionale competente una richiesta di riesame delle limitazioni ai loro diritti ai sensi dell’articolo 9, paragrafi 3 e 4.

Prima di adottare la sua decisione, l’autorità nazionale competente informa il titolare del diritto del riesame delle limitazioni, precisando l’entità del diritto dopo il riesame, e concede al richiedente un termine ragionevole per il ritiro della richiesta.

Se il titolare del diritto ritira la sua richiesta, il diritto resta immutato fino alla sua scadenza o, se è anteriore, fino al termine del periodo di cinque anni.

2. Dopo il periodo di cinque anni di cui al paragrafo 1, gli Stati membri adottano tutte le misure adeguate per assicurare che l’articolo 9, paragrafi 3 e 4, si applichi a tutte le restanti autorizzazioni generali/diritti d’uso individuali e attribuzioni di spettri radio ai fini dei servizi di comunicazione elettronica esistenti al 25 maggio 2011.

3. Nell’applicare il presente articolo, gli Stati membri adottano disposizioni appropriate per promuovere eque condizioni di concorrenza.

4. Le misure adottate in applicazione del presente articolo non concedono alcun nuovo diritto d’uso e pertanto non sono soggette alle pertinenti disposizioni dell’articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2002/20/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (GU 2002, L 108, pag. 21)]».

Direttiva 2009/140

9. I considerando da 34 a 36, 38 e 40 della direttiva 2009/140 così recitavano:

«(34) È opportuno aumentare la flessibilità dell’accesso allo spettro radio e della sua gestione mediante autorizzazioni neutrali dal punto di vista tecnologico e dei servizi per permettere agli utilizzatori dello spettro di scegliere le tecnologie e i servizi migliori per le bande di frequenze dichiarate a disposizione dei servizi di comunicazione elettronica nei pertinenti piani di assegnazione delle frequenze nazionali conformemente al diritto comunitario (“principi della neutralità tecnologica e dei servizi”). È opportuno che si ricorra alla determinazione per via amministrativa delle tecnologie e dei servizi quando sono in gioco obiettivi d’interesse generale e sia chiaramente giustificata e soggetta a un riesame periodico.

(35) È opportuno che le limitazioni al principio della neutralità tecnologica siano appropriate e giustificate dalla necessità di evitare interferenze dannose, ad esempio attraverso l’imposizione di maschere d’emissione e livelli di potenza specifici, di garantire la tutela della salute pubblica limitando l’esposizione dei cittadini ai campi elettromagnetici, di garantire il buon funzionamento dei servizi mediante un adeguato livello di qualità tecnica dei servizi stessi senza necessariamente precludere la possibilità di utilizzare più di un servizio nella stessa banda di frequenza, di garantire la corretta condivisione dello spettro, in particolare laddove il suo uso è soggetto esclusivamente ad autorizzazioni generali, di salvaguardare l’uso efficiente dello spettro oppure di realizzare un obiettivo di interesse generale in conformità al diritto comunitario.

(36) È opportuno inoltre che gli utilizzatori dello spettro radio possano scegliere liberamente i servizi che desiderano offrire attraverso lo spettro, nel rispetto delle misure transitorie necessarie per tenere conto dei diritti acquisiti in precedenza. D’altra parte, dovrebbero essere previste misure che richiedano la fornitura di un servizio specifico, ove siano necessarie e proporzionate, per conseguire obiettivi di interesse generale chiaramente definiti, come la sicurezza della vita, la promozione della coesione sociale, regionale e territoriale o l’uso ottimale dello spettro radio. È opportuno che tali obiettivi comprendano la promozione della diversità culturale e linguistica e del pluralismo dei media, in base alla definizione adottata dagli Stati membri conformemente al diritto comunitario. Salvo ove siano necessarie per tutelare la sicurezza della vita o, a titolo eccezionale, per conseguire altri obiettivi di interesse generale definiti dagli Stati membri conformemente al diritto comunitario, le misure non dovrebbero risultare in determinati servizi che hanno uso esclusivo, ma dovrebbero piuttosto accordare loro una priorità per permettere, per quanto possibile, la coesistenza di altri servizi o tecnologie nella stessa banda.

(…)

(38) Visto che l’attribuzione di spettro radio a tecnologie o servizi specifici costituisce un’eccezione ai principi della neutralità tecnologica e dei servizi e riduce la libertà di scelta del servizio fornito o della tecnologia utilizzata, è opportuno che ogni proposta di attribuzione sia trasparente e soggetta a consultazione pubblica.

(…)

(40) L’introduzione della neutralità tecnologia e dei servizi e lo scambio dei diritti d’uso dello spettro esistenti può richiedere norme transitorie, in particolare misure per garantire un’equa concorrenza, in quanto il nuovo sistema può conferire ad alcuni utilizzatori dello spettro la facoltà di competere con altri utilizzatori che hanno acquisito i diritti d’uso dello spettro a condizioni più onerose. Per contro, qualora siano stati concessi diritti in deroga alle norme generali o in base a criteri che non sono obiettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori al fine di conseguire un obiettivo d’interesse generale, è opportuno che la condizione dei titolari di tali diritti non vada a scapito dei loro nuovi concorrenti, oltre a quanto sia necessario per conseguire tale obiettivo d’interesse generale o un altro interesse generale correlato».

Diritto italiano

10. L’articolo 14 del decreto legislativo del 1º agosto 2003, n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (supplemento ordinario alla GURI n. 214, del 15 settembre 2003), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: il «Codice delle comunicazioni elettroniche»), ai commi da 4 a 8 prevede quanto segue:

«4. Salvo disposizione contraria di cui al comma 2, il Ministero e l’Autorità [per le garanzie nelle comunicazioni (Italia) (in prosieguo: l'”Autorità”)], ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano, nel piano nazionale di ripartizione e assegnazione delle frequenze a norma del diritto dell'[Unione], che nelle bande di frequenze dichiarate disponibili per i servizi di comunicazione elettronica possono essere forniti tutti i tipi di servizi di comunicazione elettronica. Il Ministero e l’Autorità, nell’ambito delle rispettive competenze, possono tuttavia prevedere restrizioni proporzionate e non discriminatorie relativamente ai tipi di servizi di comunicazione elettronica che è possibile fornire, anche, se necessario, al fine di soddisfare un requisito dei regolamenti radio dell’UIT e della normativa [della Conferenza europea delle amministrazioni delle poste e delle telecomunicazioni (CEPT)].

5. Le misure che impongono la fornitura di un servizio di comunicazione elettronica in una banda specifica disponibile per i servizi di comunicazione elettronica sono giustificate per garantire il conseguimento di un obiettivo di interesse generale conformemente al diritto europeo, come, ad esempio e a titolo non esaustivo:

a) garantire la salvaguardia della vita umana;

b) promuovere la coesione sociale, regionale o territoriale;

c) evitare un uso inefficiente delle radiofrequenze; oppure;

d) promuovere la diversità culturale e linguistica ed il pluralismo dei media, anche mediante prestazione di servizi di radiodiffusione o telediffusione.

6. Il Ministero e l’Autorità, nell’ambito delle rispettive competenze, possono vietare la fornitura di qualsiasi altro servizio di comunicazione elettronica in una banda specifica esclusivamente ove ciò sia giustificato dalla necessità di proteggere servizi finalizzati ad assicurare la salvaguardia della vita umana. Tale divieto può essere eccezionalmente esteso al fine di conseguire altri obiettivi di interesse generale definiti a norma del diritto dell'[Unione].

7. Il Ministero e l’Autorità, nell’ambito delle rispettive competenze, riesaminano periodicamente la necessità delle restrizioni di cui ai commi da 3 a 6 e rendono pubblici i risultati di tale riesame.

8. I commi 3 e 4 si applicano allo spettro radio attribuito ai servizi di comunicazione elettronica nonché alle autorizzazioni generali e ai diritti d’uso individuali delle radiofrequenze concessi a decorrere dal termine di cui all’articolo 4, comma 1, secondo periodo, del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34 [GURI n. 74, del 31 marzo 2011, pag. 1], convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75 [(GURI n. 122, del 27 maggio 2011, pag. 2)], e successive modificazioni. Alle attribuzioni dello spettro radio, alle autorizzazioni generali e ai diritti d’uso individuali esistenti al termine di cui al periodo precedente, si applicano le disposizioni dell’articolo 14-bis».

11. L’articolo 14 bis del Codice delle comunicazioni elettroniche così dispone:

«1. Sino alla data del 25 maggio 2016, il Ministero e l’Autorità, secondo le rispettive competenze, possono consentire ai titolari di diritti d’uso delle frequenze radio concesse prima del termine di cui all’articolo 14, comma 8, e che rimarranno ancora validi fino alla predetta data, di presentare una richiesta di riesame delle limitazioni ai loro diritti ai sensi dell’articolo 14, commi da 4 a 7. Prima di adottare una decisione, nell’ambito delle rispettive competenze, il Ministero e l’Autorità informano il titolare del diritto del riesame delle limitazioni, precisando l’entità del diritto dopo il riesame, e concedono al richiedente un termine per il ritiro della richiesta. Se il titolare del diritto ritira la sua richiesta, il diritto resta immutato fino alla sua scadenza o, se è anteriore, fino al 25 maggio 2016.

2. Successivamente al 25 maggio 2016, il Ministero e l’Autorità, secondo le rispettive competenze, adottano tutte le misure adeguate per assicurare che l’articolo 14, commi da 3 a 7, si applica a tutte le restanti autorizzazioni generali, ai diritti d’uso individuali ed alle attribuzioni di spettri radio ai fini dei servizi di comunicazione elettronica.

3. Nell’applicare il presente articolo, il Ministero e l’Autorità, secondo le rispettive competenze, adottano disposizioni appropriate per promuovere eque condizioni di concorrenza.

4. Le misure adottate in applicazione del presente articolo non concedono alcun nuovo diritto d’uso e pertanto non sono soggette alle pertinenti disposizioni dell’articolo 27 del presente Codice».

Procedimento principale e questione pregiudiziale

12. La Elettronica Industriale, operatore di rete di telecomunicazioni italiano, è titolare di diritti d’uso di radiofrequenze per la DVBT, corrispondenti a cinque reti su scala nazionale (multiplex), concesse il 28 giugno 2012 dal Ministero.

13. Il 24 maggio 2016, tale società ha chiesto al Ministero il riesame della limitazione a tali diritti d’uso, che erano stati concessi unicamente per i servizi di radiodiffusione per la DVBT. La sua domanda mirava, in particolare, ad ottenere la soppressione di tale limitazione.

14. Dopo che il Ministero ha respinto la domanda, detta società ha proposto un ricorso diretto all’annullamento di tale decisione di rigetto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), invocando, in particolare, che il rigetto era viziato da una violazione del principio di neutralità dei servizi, di cui all’articolo 9 della direttiva quadro.

15. Tale giudice ha respinto il ricorso con la motivazione, in particolare, che tanto l’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro quanto l’articolo 14, paragrafo 4, del codice delle comunicazioni elettroniche prevedono che l’attuazione del principio di neutralità dei servizi può avvenire solo nell’ambito determinato dai «piani nazionali di attribuzione delle frequenze». A tale riguardo, in forza dell’articolo 14-bis di tale codice, i titolari di diritti d’uso rilasciati in data antecedente al 30 giugno 2012 potrebbero chiedere il riesame delle limitazioni ai loro diritti «ai sensi dell’articolo 14, commi da 4 a 7 [di detto codice]» e cioè nel rispetto di quanto prevede il piano nazionale di ripartizione e assegnazione delle frequenze. Secondo tale giudice, poiché la ricorrente non aveva contestato il piano in vigore alla data della sua domanda di riesame del 24 maggio 2016, tale piano non poteva costituire l’oggetto della controversia dinanzi ad esso pendente.

16. La Elettronica Industriale ha interposto appello avverso detta decisione di rigetto dinanzi al Consiglio di Stato (Italia), giudice del rinvio.

17. Quest’ultimo precisa che l’articolo 14 del codice delle comunicazioni elettroniche, che ha introdotto nel diritto italiano i principi di neutralità tecnologica e dei servizi, dispone che per i servizi di comunicazione elettronica possono essere utilizzate tutte le tecnologie e che possono essere forniti tutti i tipi di servizi di comunicazione elettronica, ma unicamente nelle bande di frequenze dichiarate disponibili per i servizi di comunicazione elettronica dal piano nazionale di ripartizione e assegnazione delle frequenze a norma del diritto dell’Unione.

18. A questo proposito, esso sottolinea che la situazione di cui al procedimento principale rientra nel piano nazionale di ripartizione e di assegnazione delle frequenze del 2015, che riservava l’attribuzione, a titolo primario, della banda di frequenze 470-790 MHz al servizio di radiodiffusione.

19. Orbene, nella sua domanda di riesame, la Elettronica Industriale ha chiesto che i suoi diritti d’uso potessero essere utilizzati per un uso a banda larga (broadband), relativo alle telecomunicazioni, in luogo di un uso per la diffusione radiotelevisiva (broadcasting).

20. In tali circostanze, il giudice del rinvio si chiede se gli articoli 9 e 9 bis della direttiva quadro nonché le disposizioni del Trattato FUE in materia di libera prestazione di servizi debbano essere interpretati nel senso che ostano a una misura nazionale che impone a un titolare di diritti d’uso di frequenze radio di utilizzare le frequenze di cui si tratta esclusivamente per servizi di radiodiffusione della DVBT, laddove una siffatta limitazione deriva dal fatto che tale uso di dette frequenze è prescritto dall’atto amministrativo con il quale è stato adottato il piano nazionale di assegnazione delle frequenze.

21. Si porrebbe quindi la questione se, ai fini di una domanda di riesame, ai sensi dell’articolo 9 bis della direttiva quadro, avente ad oggetto l’esercizio di attività diverse da quelle contemplate nell’atto con il quale detto piano è stato adottato, si debba ritenere che tale atto abbia carattere vincolante.

22. Il giudice del rinvio ritiene che una siffatta richiesta di riesame possa essere ammessa solo per i diritti d’uso di cui l’operatore economico interessato è già titolare e che sono previsti nel piano nazionale di assegnazione delle frequenze. Pertanto, il rigetto della domanda, che riguarda l’uso di tali diritti per un’attività diversa, potrebbe essere giustificato per il solo motivo che tale piano contiene limitazioni all’uso di detti diritti.

23. A tale riguardo, detto giudice ritiene che sia necessario ottenere un chiarimento quanto alla portata degli articoli 9 e 9 bis della direttiva quadro al fine di stabilire se, in occasione del riesame previsto da tale articolo 9 bis, le autorità nazionali competenti possano, al fine di dare attuazione al principio di neutralità nei confronti dei servizi, discostarsi da quanto previsto nel piano nazionale di assegnazione delle frequenze allorché l’operatore economico interessato abbia chiesto che la limitazione dei suoi diritti d’uso delle frequenze sia modificata al fine di consentirgli di esercitare attività diverse da quelle che era originariamente autorizzato a svolgere.

24. Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«[s]e gli articoli 9 e 9 bis, della [direttiva quadro] e le disposizioni del Trattato [FUE] in materia di libertà di prestazione dei servizi, ostino ad una misura nazionale che impone al titolare di diritti d’uso su frequenze radio di utilizzare tali frequenze poiché previste dal [Piano Nazionale di Ripartizione delle Frequenze (PNRF)] e non consentano di svolgere attività diverse rispetto a quelle di cui l’operatore in sede di riesame è titolare e se, conseguentemente, le norme [dell’Unione] ostino ad una misura nazionale che impone al titolare di diritti d’uso su frequenze radio di utilizzare tali frequenze esclusivamente per servizi di trasmissione televisiva digitale terrestre, giustificata dalle Autorità nazionali in base alla mera affermazione dell’esistenza di vincoli in tale senso previsti da atti di pianificazione dello spettro radio».

Sulla questione pregiudiziale

Osservazioni preliminari

25. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede l’interpretazione degli articoli 9 e 9 bis della direttiva quadro nonché delle disposizioni del Trattato FUE relative alla libera prestazione di servizi. Al fine di fornire a tale giudice una risposta utile alla soluzione della controversia di cui è investito, sono opportune le seguenti precisazioni.

26. Sotto un primo profilo, per quanto riguarda tali disposizioni del Trattato FUE, occorre ricordare che esse non si applicano, in linea di principio, a una fattispecie i cui elementi si collocano tutti all’interno di un solo Stato membro (sentenze del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 47, e del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 38 nonché giurisprudenza citata).

27. Orbene, dall’ordinanza di rinvio risulta che tutti gli elementi che caratterizzano la controversia principale si collocano all’interno di un solo Stato membro, nella fattispecie la Repubblica italiana, e che tale decisione non contiene alcuna indicazione che lasci intendere che, nonostante il suo carattere puramente interno, l’oggetto di questa controversia presenti con le disposizioni del Trattato FUE relative alla libera prestazione di servizi un elemento di collegamento che ne renderebbe l’interpretazione necessaria alla soluzione di detta controversia (v., in tal senso, sentenza del 17 ottobre 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punto 41].

28. Ne consegue che non occorre rispondere alla questione sollevata nella parte in cui essa verte sull’interpretazione di tali disposizioni.

29. Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’interpretazione degli articoli 9 e 9 bis della direttiva quadro, occorre sottolineare, da un lato, che dall’ordinanza di rinvio risulta che la ricorrente nel procedimento principale invoca il principio di neutralità dei servizi, specificamente previsto all’articolo 9, paragrafo 4, di tale direttiva.

30. Dall’altro lato, l’articolo 9 bis, paragrafo 1, primo comma, della direttiva in parola prevede che, per un periodo di cinque anni a partire dal 25 maggio 2011, gli Stati membri possono consentire ai titolari di diritti d’uso delle radiofrequenze concessi prima di quella data e che rimarranno validi per un periodo non inferiore a cinque anni di presentare all’autorità nazionale competente una richiesta di riesame delle limitazioni ai loro diritti ai sensi dell’articolo 9, paragrafi 3 e 4 delle medesima direttiva.

31. La possibilità, prevista in tale articolo 9 bis, di consentire ai titolari di diritti d’uso di radiofrequenze di presentare una domanda di riesame riguarda quindi solo i titolari di diritti d’uso di radiofrequenze che sono stati concessi prima del 25 maggio 2011.

32. Orbene, dall’ordinanza di rinvio risulta che la Elettronica Industriale ha ottenuto diritti d’uso di frequenze radio per la DVBT il 28 giugno 2012. Ne consegue che l’articolo 9 bis di tale direttiva quadro non è applicabile nell’ambito del procedimento principale.

33. Per contro, occorre constatare che, a tale data del 28 giugno 2012, era applicabile l’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro. Infatti, l’articolo 9, paragrafo 6, di detta direttiva dispone, in particolare, che tale articolo 9, paragrafo 4, si applica ai diritti d’uso individuali delle radiofrequenze concessi a decorrere dal 25 maggio 2011.

34. Ne consegue che, a partire dal 25 maggio 2011, gli Stati membri erano tenuti, in forza di detto articolo 9, paragrafi 4 e 6, a garantire il rispetto del principio di neutralità dei servizi e che le limitazioni ai diritti d’uso individuali delle radiofrequenze fossero fondate su obiettivi di interesse generale, proporzionate e non discriminatorie.

35. Orbene, conformemente all’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro, gli Stati membri prevedono, a livello nazionale, meccanismi efficienti che permettano a qualunque utente e a qualunque impresa che fornisce reti e/o servizi di comunicazione elettronica, che siano interessati dalla decisione di un’autorità nazionale di regolamentazione, di ricorrere contro detta decisione dinanzi ad un organo di ricorso, indipendente dalle parti coinvolte.

36. Ne consegue che un operatore di rete di telecomunicazioni, quale la Elettronica Industriale, deve poter contestare una decisione dell’autorità nazionale di regolamentazione, adottata sulla base dell’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro, al fine di ottenere, come nel caso di specie, la revoca delle limitazioni ai suoi diritti d’uso individuali delle radiofrequenze.

37. In tali circostanze, sebbene la controversia di cui al procedimento principale abbia ad oggetto una domanda della Elettronica Industriale diretta al riesame delle limitazioni ai suoi diritti d’uso delle radiofrequenze per la DVBT presentata da tale società ai sensi dell’articolo 14-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche, il quale ha recepito l’articolo 9 bis della direttiva quadro nel diritto italiano, ciò non impedisce di fornire al giudice del rinvio una risposta utile per risolvere la controversia di cui è investito.

38. Infatti, nei limiti in cui l’articolo 9 bis, paragrafo 1, di tale direttiva rinvia all’articolo 9, paragrafo 4, di quest’ultima, una domanda diretta a contestare, sulla base del diritto nazionale che recepisce l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro, una decisione dell’autorità competente che impone limitazioni ai diritti d’uso delle radiofrequenze, adottata ai sensi di tale articolo 9, paragrafo 4, avrebbe, in sostanza, lo stesso oggetto di una domanda di riesame presentata ai sensi del diritto nazionale che recepisce l’articolo 9 bis della direttiva quadro, che mira a contestare tali limitazioni.

39. Dalle considerazioni che precedono risulta che occorre rispondere alla questione sollevata alla luce dell’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro.

Nel merito

40. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro debba essere interpretato nel senso che esso osta a una misura nazionale che impone a un titolare di diritti d’uso individuali di radiofrequenze di utilizzare queste ultime esclusivamente per la fornitura di servizi di radiodiffusione per la DVBT, basandosi unicamente sui vincoli previsti dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze.

41. Al fine di rispondere a tale questione, occorre stabilire se, ed eventualmente a quali condizioni, un piano nazionale di assegnazione delle frequenze possa imporre limitazioni ai diritti d’uso delle frequenze per quanto riguarda i servizi di comunicazione elettronica che devono essere forniti mediante tali frequenze. In caso affermativo, occorre stabilire se, e a quali condizioni, un siffatto piano debba avere una portata obbligatoria, nel senso che esso implichi necessariamente il rigetto di una domanda di revoca di tali limitazioni.

42. In primo luogo, secondo una giurisprudenza costante, nell’interpretare una disposizione di diritto dell’Unione si deve tener conto non solo del tenore letterale di tale disposizione, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenze del 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punto 12, e del 20 novembre 2025, Lolach, C‑327/24, EU:C:2025:901, punto 27).

43. Innanzitutto, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 4, primo comma, prima frase, della direttiva quadro, gli Stati membri assicurano che «nelle bande di frequenze dichiarate disponibili per i servizi di comunicazione elettronica possano essere forniti tutti i tipi di servizi di comunicazione elettronica nei rispettivi piani nazionali di attribuzione delle frequenze» a norma del diritto dell’Unione.

44. Dalla formulazione di tale disposizione risulta che è nell’ambito del piano nazionale di assegnazione delle frequenze che gli Stati membri decidono quali bande di frequenze siano disponibili ai fini della fornitura dei servizi di comunicazione elettronica. A tale riguardo, gli Stati membri devono, in linea di principio, consentire che tutti i tipi di servizi di comunicazione elettronica possano essere forniti mediante tali bande di frequenze, il che mira al rispetto, da parte degli Stati membri, del principio di neutralità dei servizi.

45. Ciò premesso, l’articolo 9, paragrafo 4, primo comma, seconda frase, della direttiva quadro consente agli Stati membri di prevedere limitazioni proporzionate e non discriminatorie dei tipi di servizi di comunicazione elettronica che è possibile fornire, anche, se necessario, al fine di soddisfare un requisito dei regolamenti radio dell’UIT. Tale facoltà costituisce una limitazione del principio di neutralità dei servizi, nel senso che le bande di frequenze assegnate conformemente al piano nazionale di assegnazione delle frequenze possono essere utilizzate unicamente per alcuni di questi tipi di servizi.

46. In tali circostanze, dalla formulazione dell’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro risulta che il riferimento ai piani nazionali di assegnazione delle frequenze, di cui al primo comma di tale disposizione, indica che le limitazioni che quest’ultima consente agli Stati membri di prevedere possono figurare in tali piani. Pertanto, quando adottano detti piani, gli Stati membri possono indicare non solo le bande di frequenze disponibili, ma anche, se del caso, le limitazioni all’uso di queste ultime per quanto riguarda il tipo di servizi che possono essere forniti tramite le stesse.

47. Inoltre, il contesto in cui si inserisce l’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro conferma l’interpretazione letterale esposta al punto precedente.

48. Infatti, l’articolo 9, paragrafo 6, della direttiva quadro prevede che i paragrafi 3 e 4 di tale articolo 9 si applicano agli spettri radio attribuiti ai fini dei servizi di comunicazione elettronica nonché alle autorizzazioni generali e ai diritti d’uso individuali delle radiofrequenze concessi a decorrere dal 25 maggio 2011.

49. Orbene, secondo la definizione di «attribuzione di spettro radio», contenuta nell’articolo 2, lettera q), di tale direttiva, detta nozione indica «la designazione di una determinata banda di frequenze destinata ad essere utilizzata da parte di uno o più tipi di servizi di radiocomunicazione, se del caso, alle condizioni specificate».

50. Poiché il piano nazionale di assegnazione delle frequenze ha appunto lo scopo di attribuire lo spettro radio, ne consegue che, mediante tale piano, gli Stati membri possono decidere che una determinata banda di frequenze possa essere utilizzata solo per un tipo di servizi di radiocomunicazioni, comportando così una limitazione al principio di neutralità dei servizi.

51. Infine, per quanto riguarda l’obiettivo della direttiva quadro, esso consiste, come risulta dall’articolo 8, nel promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, nel contribuire allo sviluppo del mercato interno e nel promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2025, Cairo Network e a., da C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691, punto 96).

52. Inoltre, conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva, gli Stati membri provvedono alla gestione efficiente delle radiofrequenze per i servizi di comunicazione elettronica nel loro territorio ai sensi, in particolare, di tale articolo 8. Essi devono altresì garantire che l’attribuzione degli spettri ai fini dei servizi di comunicazione elettronica e la concessione di autorizzazioni generali o di diritti d’uso individuali in materia da parte delle autorità nazionali competenti siano fondate su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati.

53. A tale riguardo, il considerando 18 della direttiva quadro indica che, ove opportuno, possono essere adottati provvedimenti ragionevoli volti a promuovere taluni servizi specifici, per esempio la televisione digitale come mezzo per aumentare l’efficienza dello spettro. Il considerando 19 di tale direttiva precisa, inoltre, che la ripartizione e l’assegnazione delle radiofrequenze devono essere gestite nel modo più efficiente possibile.

54. Orbene, l’obiettivo attinente alla necessità di una gestione efficiente delle radiofrequenze, come richiesto dall’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva quadro, può giustificare che uno Stato membro decida di imporre, in sede di attribuzione dello spettro, nell’ambito del piano nazionale di assegnazione delle frequenze, limitazioni ai tipi di servizi di comunicazione elettronica che possono essere forniti.

55. Risulta quindi dall’esame del tenore letterale e del contesto dell’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro, nonché dall’obiettivo perseguito da quest’ultima, che, quando gli Stati membri adottano i piani nazionali di assegnazione delle frequenze, essi possono indicare non solo le bande di frequenze disponibili, ma anche, se del caso, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste da tale disposizione, le limitazioni all’uso di tali bande per quanto riguarda il tipo di servizi che possono essere forniti tramite le stesse.

56. Alla luce di tale conclusione, occorre stabilire, in secondo luogo, se, e a quali condizioni, un siffatto piano nazionale di assegnazione delle frequenze debba avere una portata obbligatoria, nel senso che una richiesta di revoca delle limitazioni ai diritti d’uso individuali delle frequenze radio concesse a un operatore di rete di telecomunicazioni, quale la Elettronica Industriale, che limita la fornitura di servizi di comunicazione elettronica, debba essere respinta per il fatto che le suddette limitazioni sono state imposte da tale piano.

57. Al pari dei governi italiano e ceco nonché della Commissione europea, occorre rilevare che, al fine di dare piena efficacia alla possibilità, per gli Stati membri, prevista all’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro, di esigere, nell’ambito del piano nazionale di assegnazione delle frequenze, che un servizio di comunicazione elettronica sia fornito in una banda specifica, tale piano deve necessariamente avere una portata obbligatoria.

58. Infatti, da un lato, occorre ricordare che, come risulta da tale articolo 9, paragrafo 4, secondo comma, qualora un piano nazionale di assegnazione delle frequenze imponga la fornitura di un servizio di comunicazione elettronica in una banda specifica disponibile per i servizi di comunicazione elettronica, tale requisito deve essere giustificato dalla necessità di garantire la realizzazione di un obiettivo di interesse generale.

59. Orbene, se una decisione di un’autorità nazionale di regolamentazione che concede diritti d’uso individuali delle frequenze potesse essere in contrasto con tale requisito, consentendo, ad esempio, la fornitura di un tipo di servizi in una banda riservata dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze di cui si tratta a un altro tipo di servizi, la realizzazione dell’obiettivo di interesse generale che giustifica la misura adottata prevista da tale piano rischierebbe di non poter essere garantita.

60. Dall’altro lato, conformemente all’articolo 9, paragrafo 1, secondo comma, della direttiva quadro, nell’applicare tale articolo, gli Stati membri rispettano gli accordi internazionali pertinenti, fra cui i regolamenti radio dell’UIT. Al riguardo, l’articolo 9, paragrafo 4, primo comma, seconda frase, di detta direttiva dispone che gli Stati membri possono prevedere limitazioni proporzionate e non discriminatorie ai tipi di servizi di comunicazione elettronica che è possibile fornire, anche, se necessario, al fine di soddisfare un requisito imposto da tali regolamenti.

61. Un piano nazionale di assegnazione delle frequenze che attui un requisito derivante dagli accordi internazionali applicabili dovrebbe quindi necessariamente avere una portata obbligatoria.

62. Infine, per quanto riguarda le condizioni alle quali uno Stato membro può imporre, mediante un piano nazionale di assegnazione delle frequenze, limitazioni alla fornitura dei servizi di comunicazione elettronica in una banda specifica disponibile, occorre ricordare che tali limitazioni devono rispettare le condizioni previste all’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro, vale a dire essere giustificate dalla necessità di garantire il conseguimento di un obiettivo di interesse generale nonché essere proporzionate e non discriminatorie.

63. Nel caso di specie, dall’ordinanza di rinvio risulta che il piano nazionale di ripartizione e di assegnazione delle frequenze del 2015, applicabile al procedimento principale, «riservava l’assegnazione, a titolo primario, della banda 470-790 MHz al servizio di Radiodiffusione» e che il rigetto della domanda di riesame presentata dalla Elettronica Industriale sulla base dell’articolo 14-bis del codice delle comunicazioni elettroniche è stato motivato, in sostanza, da un rinvio a tale piano e dalla constatazione che tale società non ha impugnato l’atto amministrativo con il quale detto piano è stato adottato, pur avendone avuto la possibilità.

64. A questo proposito, sebbene spetti al giudice del rinvio esaminare se la validità della limitazione ai servizi di radiodiffusione, prevista dallo stesso piano, possa ancora essere contestata dalla Elettronica Industriale nell’ambito del procedimento principale e, in caso affermativo, se tale limitazione soddisfi le condizioni richieste dall’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro, la Corte, tuttavia, nell’ambito della cooperazione giudiziaria istituita dall’articolo 267 TFUE, in base al contenuto del fascicolo può fornire a tale giudice gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione che possano essergli utili per la valutazione degli effetti delle varie disposizioni di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2025, Cairo Network e a., da C‑764/23 a C‑766/23, EU:C:2025:691, punto 102 nonché giurisprudenza citata).

65. In tale prospettiva, sotto un primo profilo, occorre rilevare che, se il giudice del rinvio dovesse constatare che detta limitazione mira, come sostiene, in sostanza, il governo italiano, a garantire un uso efficiente dello spettro o ad evitare interferenze dannose per la fornitura dei servizi di radiodiffusione televisiva di altri operatori, nazionali e all’interno di altri Stati membri, sarebbe giustificato, a condizione che tale giudice verifichi la proporzionalità e il carattere non discriminatorio della medesima limitazione, che i titolari di diritti d’uso di tale spettro, nella banda 470-790 MHz, possano utilizzare dette frequenze solo per i servizi per esse previsti.

66. Sotto un secondo profilo, come ricordato ai punti 35 e 36 della presente sentenza, dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva quadro risulta che un operatore di rete di telecomunicazioni, come la ricorrente nel procedimento principale, che è titolare di diritti d’uso individuali delle frequenze e che intende utilizzare in una banda di frequenze tali diritti per fornire servizi diversi da quelli previsti, per tale banda, dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze, deve disporre di mezzi di ricorso che gli consentano di contestare l’atto amministrativo con il quale tale piano è stato adottato.

67. Tuttavia, al riguardo occorre rammentare che il diritto dell’Unione non obbliga, in linea di principio, gli Stati membri ad istituire, per salvaguardare i diritti che i singoli traggono dal diritto dell’Unione, mezzi di ricorso esperibili dinanzi ai giudici nazionali, diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale. La situazione è diversa solo qualora dall’ordinamento giuridico nazionale in questione, considerato nel suo complesso, risulti che non esiste alcun rimedio giurisdizionale che permetta, anche solo in via incidentale, di garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione o, ancora, se l’unico modo per poter adire un giudice da parte di un singolo è quello di commettere violazioni del diritto (sentenza del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 143 e giurisprudenza citata).

68. Nel caso di specie, nessun elemento del fascicolo di cui dispone la Corte consente di dubitare dell’esistenza di mezzi di ricorso giurisdizionali conformi a tale giurisprudenza con i quali la Elettronica Industriale ha potuto contestare l’atto amministrativo con il quale è stato adottato il piano nazionale di ripartizione e di assegnazione delle frequenze. A tale riguardo, occorre precisare che, nell’ipotesi in cui venga accertato che tale società aveva il diritto di proporre un ricorso contro detto piano e non lo abbia esercitato entro il termine previsto, o lo abbia esercitato senza successo, il diritto dell’Unione non esige che detta società abbia la possibilità di invocare l’invalidità delle disposizioni pertinenti del piano in parola nell’ambito del procedimento principale.

69. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva quadro deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una misura nazionale che impone a un titolare di diritti d’uso individuali di frequenze radio di utilizzare queste ultime esclusivamente per la fornitura di servizi di radiodiffusione per la DVBT, basandosi unicamente sui vincoli previsti dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze.

Sulle spese

70. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

P.Q.M.
la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 9, paragrafo 4, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una misura nazionale che impone a un titolare di diritti individuali d’uso di frequenze radio di utilizzare queste ultime esclusivamente per la fornitura di servizi di radiodiffusione per la televisione digitale terrestre, basandosi unicamente sui vincoli previsti dal piano nazionale di assegnazione delle frequenze.