#Finsubito news – Balneari, lo Small Business Act dimenticato? La tutela delle imprese familiari al centro della riforma delle concessioni

Dal principio europeo del Think Small First allo Statuto italiano delle imprese: le piccole aziende familiari non possono essere ignorate nella trasformazione del sistema balneare. E l’ordinanza Balneari Rimini II del 10 luglio 2026 riporta al centro una questione fondamentale: la scarsità della risorsa deve essere concretamente accertata, non semplicemente presunta.

Nel dibattito sulla riforma delle concessioni demaniali marittime, negli ultimi anni l’attenzione si è concentrata soprattutto sulla concorrenza, sull’apertura del mercato e sull’obbligo di indire procedure selettive per l’assegnazione delle spiagge. Molto meno spazio è stato invece dedicato a un’altra questione fondamentale: quale tutela deve essere riconosciuta alle migliaia di imprese familiari che, nel corso di decenni, hanno costruito il sistema dell’offerta turistica balneare italiana?

È una questione che merita di essere affrontata anche alla luce di alcuni principi europei e nazionali che sembrano essere rimasti in secondo piano nel percorso di riforma. Ci riferiamo allo Small Business Act europeo, al principio del Think Small First, al programma REFIT e, soprattutto, alla legge 11 novembre 2011, n. 180, che ha recepito nell’ordinamento italiano i principi dello Small Business Act attraverso lo Statuto delle imprese.

Non si tratta di strumenti che attribuiscono automaticamente alle imprese esistenti il diritto di conservare le concessioni o che impediscono l’applicazione delle regole europee sulla concorrenza. Il loro significato è però un altro, altrettanto importante: le politiche pubbliche e le nuove disposizioni normative devono tenere conto delle caratteristiche delle imprese coinvolte, evitando che regole formalmente uguali producano conseguenze sproporzionate sulle realtà economiche di dimensioni più ridotte.

Il principio europeo del Think Small First

Lo Small Business Act, introdotto dalla Commissione europea con la comunicazione COM(2008) 394 del 25 giugno 2008, individua dieci principi fondamentali per creare un ambiente favorevole allo sviluppo delle piccole e medie imprese.

Il primo è particolarmente significativo: creare un contesto nel quale gli imprenditori e le imprese familiari possano prosperare e nel quale lo spirito imprenditoriale sia valorizzato. Il terzo principio introduce il cosiddetto Think Small First, letteralmente «pensare anzitutto in piccolo», invitando le istituzioni a considerare le esigenze delle imprese di minori dimensioni già nella fase di elaborazione delle nuove politiche e delle disposizioni normative. La filosofia è chiara: le regole non dovrebbero essere costruite assumendo come modello esclusivamente le grandi organizzazioni imprenditoriali, per poi applicarle indistintamente anche alle microimprese e alle aziende familiari. È necessario valutare preventivamente gli effetti delle nuove disposizioni, individuare gli eventuali oneri sproporzionati e considerare misure capaci di limitarne le conseguenze negative.

A questo scopo la Commissione europea ha sviluppato anche lo SME Test, uno strumento di valutazione che prevede l’individuazione delle imprese interessate, la consultazione delle loro rappresentanze, l’analisi dei costi e dei benefici e la ricerca di soluzioni per mitigare gli effetti negativi sulle PMI. A questa impostazione si collega REFIT, il programma europeo per l’adeguatezza e l’efficienza della regolamentazione, avviato nel 2012. Il suo obiettivo è semplificare la legislazione europea e ridurre gli oneri amministrativi non necessari, senza compromettere le finalità delle norme.

È importante precisare che SBA e REFIT sono strumenti di indirizzo e miglioramento della regolamentazione, non disposizioni che vietano le gare o garantiscono la permanenza dei concessionari uscenti. Rappresentano tuttavia un preciso orientamento delle politiche europee: la semplificazione e la proporzionalità degli interventi normativi devono essere considerate anche in funzione delle esigenze delle imprese più piccole.

In Italia esiste una legge che tutela espressamente le imprese familiari

Il collegamento più interessante con la situazione delle imprese balneari si trova nella legge 11 novembre 2011, n. 180, conosciuta come Statuto delle imprese. Non è un semplice documento programmatico. L’articolo 1, comma 2, stabilisce che i principi della legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica e principi dell’ordinamento giuridico dello Stato, con la finalità di garantire la piena applicazione dello Small Business Act europeo. Ancora più esplicito è il comma 5, lettera b), dello stesso articolo, che individua tra gli obiettivi dello Statuto quello di promuovere la costruzione di un quadro normativo e di un contesto sociale e culturale capaci di favorire lo sviluppo delle imprese, «anche di carattere familiare». Ma è soprattutto l’articolo 6 a offrire un riferimento giuridico di particolare interesse.

La disposizione stabilisce che Stato, Regioni, enti locali ed enti pubblici sono tenuti a valutare preventivamente l’impatto delle iniziative legislative e regolamentari sulle imprese. La valutazione deve essere integrata nella formulazione delle proposte e deve prevedere l’applicazione dei criteri di proporzionalità e, qualora possa determinarsi un pregiudizio eccessivo, di gradualità nell’introduzione di nuovi adempimenti e oneri. La legge indica anche i parametri da considerare: le dimensioni dell’impresa, il numero degli addetti e il settore merceologico di attività.

È un passaggio rilevante. Il legislatore italiano ha riconosciuto che l’impatto di una nuova disposizione non può essere valutato soltanto in termini generali, ma deve tenere conto delle caratteristiche delle imprese sulle quali essa è destinata a produrre effetti. Applicando questi principi al comparto balneare, la domanda diventa inevitabile: nel processo di elaborazione della riforma delle concessioni è stata adeguatamente considerata la particolare struttura del tessuto imprenditoriale esistente? Parliamo di imprese spesso a conduzione familiare, caratterizzate da una forte stagionalità, da investimenti realizzati nel corso di decenni, da un rapporto diretto con il territorio e da una gestione nella quale il lavoro dei componenti della famiglia rappresenta frequentemente una componente essenziale dell’attività.

Una trasformazione normativa di questa portata avrebbe dovuto considerare attentamente le conseguenze sulle aziende coinvolte, non soltanto sotto il profilo della concorrenza, ma anche in relazione alla continuità aziendale, all’occupazione, alla capacità finanziaria e alla possibilità di trasmettere l’attività alle generazioni successive.

La stessa legge sulle concessioni riconosce la necessità di tutelare le piccole imprese

Un ulteriore elemento che rende il tema particolarmente significativo si trova nella stessa disciplina nazionale delle concessioni balneari.

L’articolo 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118, modificato dal decreto-legge 131/2024 e dalla legge di conversione 166/2024, stabilisce che le procedure di affidamento devono rispettare i principi europei di pubblicità, trasparenza, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento, anche al fine di agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili. La previsione non si ferma a una dichiarazione generale. Il comma 4, lettera h), stabilisce che i requisiti di capacità tecnico-professionale richiesti ai partecipanti devono essere adeguati e proporzionati alla concessione oggetto di affidamento e devono agevolare la partecipazione delle micro e piccole imprese.

Si tratta di un’indicazione che le amministrazioni concedenti non possono ignorare nella predisposizione dei bandi.

Non sarebbe quindi coerente con la disciplina nazionale costruire procedure formalmente aperte a tutti, ma caratterizzate da requisiti economici, finanziari o organizzativi non giustificati dalle caratteristiche della concessione e tali da rendere concretamente difficile la partecipazione delle imprese di minori dimensioni. Garanzie finanziarie eccessive, obblighi di investimento sproporzionati, requisiti tecnici sovradimensionati o accorpamenti di concessioni non adeguatamente motivati potrebbero, a seconda dei casi, determinare ostacoli ingiustificati alla partecipazione delle piccole imprese. Occorrerà pertanto verificare concretamente il contenuto dei singoli bandi, perché proprio nella loro predisposizione si misura l’effettiva applicazione del principio del Think Small First.

La stessa legge 118/2022, inoltre, dimostra di non ignorare la dimensione familiare e sociale delle attività balneari. Tra i criteri di valutazione delle offerte, il comma 6 considera anche l’eventualità che il concorrente abbia utilizzato una concessione, nei cinque anni precedenti, come prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare. Un altro criterio riguarda il numero dei lavoratori del concessionario uscente che il nuovo aggiudicatario si impegna ad assumere, quando l’attività costituisce per loro la prevalente fonte di reddito familiare.

Sono previsioni che dimostrano come il legislatore abbia riconosciuto l’importanza della dimensione economica e occupazionale delle concessioni. La parità concorrenziale, dunque, non esclude la possibilità e la necessità di considerare anche questi aspetti nella valutazione delle offerte.

Il valore aziendale: gli investimenti non sono tutto

Rimane aperta la questione della tutela del patrimonio imprenditoriale costruito dalle famiglie nel corso degli anni.

La disciplina introdotta con il decreto-legge 131/2024 riconosce, all’articolo 4, comma 9, della legge 118/2022, il diritto del concessionario uscente a un indennizzo a carico del concessionario subentrante, commisurato agli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati. Sono compresi anche gli investimenti conseguenti a eventi calamitosi debitamente dichiarati e a sopravvenuti obblighi di legge, oltre a un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni, secondo i criteri previsti dalla disposizione. È un riconoscimento importante, ma non equivale alla valorizzazione integrale dell’impresa.

Il patrimonio di uno stabilimento balneare non coincide soltanto con le opere, le attrezzature e gli investimenti materiali. Comprende anche l’avviamento, la clientela consolidata, la reputazione commerciale, l’organizzazione aziendale, le competenze professionali, il rapporto con il territorio e il lavoro che una famiglia ha costruito e tramandato nel corso di più generazioni. L’attuale disciplina dell’indennizzo non riconosce automaticamente un corrispettivo per tutte queste componenti, né garantisce il recupero dell’intero valore economico dell’attività. Si apre quindi una questione che merita un approfondimento specifico: fino a che punto il riconoscimento degli investimenti non ammortizzati sia sufficiente a tutelare il patrimonio produttivo delle imprese uscenti e quali conseguenze economiche possano derivare dalla perdita dell’attività dopo decenni di lavoro.

Anche in questo caso, non si può ricavare dallo Small Business Act un diritto automatico alla compensazione integrale dell’avviamento. Ma la differenza tra il valore degli investimenti materiali e quello complessivo dell’impresa è un tema che non dovrebbe essere trascurato nel dibattito sulla riforma.

Concorrenza, scarsità delle risorse e tutela delle PMI: cosa cambia con Balneari Rimini II

Naturalmente, tutto questo deve essere confrontato con il quadro europeo sulle concessioni.

L’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per via della scarsità delle risorse naturali, impone procedure di selezione imparziali e trasparenti e vieta il rinnovo automatico delle autorizzazioni. La Corte di giustizia, nella sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22, Comune di Ginosa, ha riconosciuto l’effetto diretto di tali disposizioni.

Ma proprio sul presupposto della scarsità è intervenuta una pronuncia di particolare rilievo: l’ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 10 luglio 2026, nella causa C-574/25, Balneari Rimini II (ECLI:EU:C:2026:615). Una decisione che merita di essere considerata attentamente perché riporta al centro un passaggio fondamentale del sistema previsto dall’articolo 12: l’esistenza della scarsità non può essere semplicemente affermata in via astratta, ma deve essere accertata sulla base di una situazione di fatto dall’amministrazione competente, sotto il controllo del giudice nazionale.

La Corte, al punto 53 dell’ordinanza, richiama espressamente il principio secondo cui l’esistenza di una limitazione del numero delle autorizzazioni disponibili, determinata dalla scarsità delle risorse naturali, deve essere valutata dall’autorità competente e sottoposta al controllo giurisdizionale. Si tratta di una precisazione significativa: la scarsità non costituisce una qualificazione giuridica che possa essere data automaticamente per acquisita per l’intero territorio nazionale, ma un presupposto fattuale da verificare attraverso criteri conformi al diritto europeo. L’ordinanza affronta anche un’altra questione fondamentale: chi debba effettuare questa verifica e secondo quali criteri. La Corte riconosce agli Stati membri un margine di discrezionalità nella scelta del metodo di accertamento. Sono ammesse sia una valutazione generale e astratta riferita all’intero territorio nazionale, sia una valutazione caso per caso riferita alla situazione costiera del singolo Comune, sia una combinazione dei due approcci. In ogni caso, i criteri utilizzati devono essere oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

Questo passaggio è particolarmente importante per il dibattito italiano, perché esclude che il diritto europeo imponga necessariamente un unico metodo di misurazione della scarsità o che la valutazione debba risolversi in una presunzione generalizzata valida indistintamente per tutte le coste. Al contrario, la Corte riconosce espressamente la possibilità di integrare la ricognizione nazionale con l’esame delle caratteristiche concrete dei territori costieri interessati. Un’attenzione particolare viene dedicata alla nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 6 ottobre 2023, con la quale il Governo italiano aveva comunicato una valutazione di insussistenza della scarsità delle risorse naturali presenti sul demanio marittimo nazionale. La Corte registra tale valutazione e prende atto che il giudice del rinvio la considera fondata su un approccio generale e astratto, proporzionato e non discriminatorio.

Nell’ordinanza viene inoltre richiamato il quadro quantitativo riferito dal giudice rimettente sulla base dei dati del Ministero della Salute del 2017: su 7.458 chilometri di costa italiana, 4.970 risultavano idonei alla balneazione e, tra questi, circa 2.000 erano interessati da concessioni. Si tratta di dati riportati dalla Corte nella ricostruzione degli elementi sottoposti al suo esame, non di una certificazione europea autonoma della loro attualità o della conclusione di non scarsità.

Il punto giuridicamente più rilevante si trova però nei punti 56 e 57 dell’ordinanza. La Corte non dichiara definitivamente valida e vincolante la ricognizione governativa del 2023, né stabilisce che il Governo sia necessariamente l’unica autorità competente in base al diritto italiano. Rimette invece al giudice nazionale quattro verifiche: accertare se il Consiglio dei ministri fosse effettivamente competente a effettuare tale valutazione; verificare se siano stati realmente utilizzati criteri generali e astratti, proporzionati e non discriminatori; stabilire se la nota del 6 ottobre 2023 abbia carattere vincolante nell’ordinamento italiano; verificare, infine, se il Comune di Rimini potesse discostarsi dalla valutazione nazionale sulla base di dati relativi al proprio territorio.

Quest’ultimo aspetto assume un’importanza particolare. La Corte sottolinea infatti, al punto 58, che il livello comunale al quale vengono rilasciate le concessioni deve essere preso in considerazione per determinare se le aree demaniali effettivamente disponibili per lo sfruttamento economico siano in numero limitato. La dimensione territoriale, quindi, non può essere ignorata, pur dovendo essere inquadrata nelle competenze e nelle disposizioni dell’ordinamento nazionale.

È questo il passaggio che merita di essere approfondito anche alla luce delle diverse situazioni esistenti lungo le coste italiane. Non è sufficiente affermare genericamente che le spiagge sono una risorsa scarsa: occorre individuare quali aree siano concretamente utilizzabili, quali siano già interessate da concessioni, quali risultino effettivamente disponibili e quali siano le caratteristiche territoriali e pianificatorie che incidono sulla loro utilizzabilità. La verifica deve fondarsi su dati oggettivi e su criteri verificabili, non su affermazioni generiche o su una presunzione uniforme applicata indistintamente a tutto il territorio nazionale. L’ordinanza non stabilisce una percentuale minima di spiaggia libera necessaria per escludere la scarsità, né introduce una formula matematica obbligatoria. Il suo rilievo sta piuttosto nell’aver chiarito che la scarsità è un presupposto di fatto che deve essere accertato dall’autorità competente e che la valutazione può combinare il dato nazionale con quello territoriale.

Questa lettura è stata approfondita anche su News Balneari nell’intervento pubblicato il 17 settembre 2026 a firma di Vincenzo De Michele, dedicato proprio alla portata dell’ordinanza Balneari Rimini II e al valore della ricognizione nazionale del 6 ottobre 2023. La questione centrale è ora verificare, nell’ordinamento italiano, quale efficacia debba essere riconosciuta a quella ricognizione e quali siano i rapporti tra la valutazione nazionale e le eventuali risultanze delle amministrazioni territoriali. Va inoltre ricordato che l’ordinanza contiene un ulteriore chiarimento: le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, pur non configurandosi necessariamente come concessioni di servizi ai sensi della direttiva 2014/23/UE, possono rientrare nell’ambito della direttiva 2006/123/CE, purché ricorra il presupposto della scarsità delle risorse naturali. La condizione della scarsità resta quindi centrale per stabilire l’applicabilità del meccanismo previsto dall’articolo 12.

Su un distinto profilo, la Corte ha anche precisato che le concessioni aggiudicate prima del 28 dicembre 2009 e successivamente rinnovate o prorogate per legge rientrano nell’ambito della direttiva servizi al momento del rinnovo o della proroga, indipendentemente dalla data dell’assegnazione originaria. È un passaggio che deve essere considerato nella lettura complessiva della pronuncia e che non consente di sostenere che ogni concessione anteriore al 2009 sia automaticamente esclusa dalla direttiva. La portata di Balneari Rimini II deve quindi essere individuata con precisione: la Corte non ha stabilito che tutte le coste italiane siano prive di scarsità, ma ha ribadito che l’obbligo di selezione previsto dall’articolo 12 presuppone una limitazione effettiva delle autorizzazioni disponibili dovuta alla scarsità delle risorse naturali e che tale condizione deve essere accertata dall’autorità competente, secondo criteri europei verificabili e sotto il controllo del giudice.

Lo Small Business Act non può quindi essere utilizzato per neutralizzare l’applicazione della direttiva o per rivendicare un diritto generalizzato al rinnovo delle concessioni. Ma sarebbe altrettanto riduttivo interpretare la concorrenza come un principio che autorizza a ignorare qualsiasi altra esigenza riconosciuta dall’ordinamento. La questione è trovare un equilibrio tra l’apertura del mercato e le garanzie che lo stesso legislatore ha previsto per le imprese di minori dimensioni.

La sentenza n. 89/2025 della Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittime alcune disposizioni della Regione Toscana riguardanti la premialità per le PMI e la determinazione dell’indennizzo, ha ricordato che le Regioni non possono intervenire autonomamente sulle modalità di selezione e sull’assetto concorrenziale del mercato, materia riservata alla competenza legislativa statale. La pronuncia, tuttavia, non cancella il principio nazionale secondo cui le procedure devono agevolare la partecipazione delle micro e piccole imprese: tale previsione è contenuta direttamente nell’articolo 4 della legge 118/2022. È proprio questa distinzione che dovrebbe guidare una corretta lettura della normativa.

Una riforma che deve dimostrare di aver considerato le imprese familiari

Il tema centrale, quindi, non è chiedere un’esenzione dalle regole europee sulla concorrenza, ma verificare se il percorso normativo italiano abbia rispettato anche i principi di proporzionalità, gradualità e valutazione dell’impatto sulle piccole imprese. Per farlo, diventa indispensabile esaminare le analisi di impatto della regolamentazione che hanno accompagnato la riforma, verificando se siano state effettivamente considerate le caratteristiche delle imprese balneari familiari, la loro dimensione economica, la stagionalità, gli investimenti effettuati, l’occupazione e le conseguenze sulla continuità aziendale.

La presenza formale di una relazione di accompagnamento non è sufficiente, da sola, a dimostrare che queste problematiche siano state realmente valutate in maniera adeguata. Occorre esaminarne i contenuti e verificare quali elementi siano stati presi in considerazione e quali eventuali misure di mitigazione siano state introdotte. Lo stesso controllo dovrà riguardare i bandi comunali, per accertare se i requisiti richiesti siano effettivamente proporzionati e se la partecipazione delle piccole imprese sia concretamente possibile, come espressamente previsto dalla legge nazionale.

A queste verifiche dovrà aggiungersi, come passaggio preliminare, quella relativa alla scarsità della risorsa. Alla luce di Balneari Rimini II, non è sufficiente che un’amministrazione richiami genericamente la natura limitata del demanio marittimo per giustificare l’applicazione dell’articolo 12 della direttiva servizi: occorre che il presupposto sia stato accertato dall’autorità competente attraverso criteri oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati, tenendo conto anche della concreta situazione territoriale.

Si tratta di un aspetto che assume una rilevanza diretta per le imprese familiari: prima ancora di definire le modalità di partecipazione alle procedure selettive, occorre verificare se sussistano effettivamente i presupposti giuridici che rendono applicabile l’obbligo di selezione previsto dall’articolo 12. La verifica della scarsità e la tutela delle micro e piccole imprese sono dunque due questioni distinte, ma entrambe indispensabili per valutare la legittimità e la proporzionalità dell’intero processo di riforma. Il principio del Think Small First non può trasformarsi in uno slogan da richiamare soltanto quando fa comodo. È un orientamento che deve trovare applicazione nelle scelte pubbliche e nella costruzione delle regole.

Le imprese familiari balneari non chiedono necessariamente di essere sottratte alla concorrenza. Chiedono che una trasformazione così profonda del settore non cancelli, senza un’adeguata valutazione, il valore economico, professionale e sociale costruito nel corso di generazioni. La vera questione è dunque se l’Italia, nel dare attuazione alle regole europee, abbia applicato con la stessa attenzione i principi europei e nazionali che riconoscono il ruolo delle piccole imprese.

Perché una riforma può legittimamente cambiare il sistema delle concessioni, ma non dovrebbe farlo come se tutte le imprese fossero uguali per dimensioni, capacità finanziarie, organizzazione e storia imprenditoriale. E soprattutto non dovrebbe ignorare le garanzie che lo stesso ordinamento ha previsto per evitare che il peso delle nuove regole ricada in modo sproporzionato proprio sulle realtà più piccole.