Cosa può vietare davvero un’ordinanza balneare estiva?

I sindaci possono limitare le libertà solo con una base legislativa e un pericolo concreto, non per il solo decoro

Le ordinanze estive che vietano panini sotto l’ombrellone, bikini fuori dalla battigia o birre sul muretto reggono in giudizio solo se poggiano su una legge che le autorizzi e su un pericolo concreto e motivato. In questo articolo analizziamo il seguente problema: cosa può vietare davvero un’ordinanza balneare estiva?. La sentenza n. 115/2011 della Corte costituzionale ha fissato il principio cardine: i sindaci non possono introdurre divieti generali e permanenti che incidano sulle libertà individuali in assenza di contingibilità e urgenza, o di una specifica delega legislativa. La giurisprudenza successiva, dal Consiglio di Stato ai tribunali di merito, ha applicato questo principio a casi molto concreti, distinguendo i divieti che reggono da quelli destinati a cadere.

Il gestore del lido può vietare il panino portato da casa?

Il rapporto tra cliente e gestore di uno stabilimento balneare è un contratto di somministrazione di servizi. In linea di principio, il gestore può fissare condizioni d’uso degli spazi in concessione, incluso il divieto di consumare cibi portati dall’esterno nelle aree di ristorazione interne.

Questo potere, però, non è illimitato. Il Codice del consumo (dlgs 206/2005) dichiara nulle le clausole vessatorie che impongono restrizioni sproporzionate e non trasparenti al consumatore. Un divieto assoluto di consumare qualsiasi alimento portato da casa, anche sotto il proprio ombrellone per cui si è già pagato un servizio, appare di dubbia legittimità, perché si traduce in una condizione abusiva che altera l’equilibrio contrattuale a danno del cliente.

Un cliente che ha pagato l’ombrellone e la sdraio non può, in linea di principio, vedersi vietare di consumare un panino portato da casa sotto il proprio ombrellone, mentre un divieto limitato all’area del ristorante interno, dove il gestore offre un servizio di somministrazione, ha una base contrattuale più solida.

La spiaggia in concessione resta un bene pubblico?

Lo stabilimento balneare insiste su area demaniale marittima, concessa dallo Stato. Il Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 7029 e 7031 del 2024, ha chiarito che la concessione balneare non attribuisce al privato una signoria assoluta sull’arenile, ma solo il diritto di svolgere determinate attività nel rispetto della destinazione pubblica del bene.

Il tratto comune di questi casi è costituito sia dal potere-dovere dell’ente titolare di tutelare il bene demaniale ai fini di un godimento sostenibile, sia dalla facoltà di tutti i componenti della collettività di accedere liberamente all’arenile (Cons. Stato, sent. 7031/2024). Il concessionario può offrire servizi a pagamento, ma non può trasformare l’arenile in uno spazio completamente sottratto alla fruizione libera della collettività.

Un sindaco può vietare il bikini fuori dalla battigia?

Qui entra in gioco lo strumento tipicamente estivo delle ordinanze comunali, adottate in materia di decoro, sicurezza urbana o igiene pubblica. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 115/2011, ha dichiarato illegittima la norma che consentiva ai sindaci di emanare ordinanze di portata generale e permanente in assenza di situazioni di contingibilità e urgenza.

Il principio è netto: le ordinanze sindacali possono limitare le libertà individuali solo in presenza di condizioni di urgenza e pericolo concreto, non per mere esigenze di decoro o per regolare abitudini sociali in via strutturale. Le ordinanze che vietano il bikini fuori dalla battigia, camminare scalzi o bere una birra seduti su un muretto si pongono quindi in una zona giuridicamente critica, salvo che siano adottate nell’ambito di una specifica delega legislativa, oppure abbiano carattere temporaneo e siano giustificate da presupposti concreti.

Sul versante sanzionatorio, la Cassazione ha chiarito che il principio di legalità e tipicità in materia di illeciti amministrativi (art. 1, legge 689/1981) impedisce che la fattispecie sanzionata e la relativa sanzione siano introdotte direttamente da fonti secondarie, come regolamenti e ordinanze, senza una sufficiente base legislativa (Cass., sez. II civ., ord. 29427/2023).

Cosa insegna il caso del volantinaggio vietato per decoro?

Il Tribunale di Castrovillari, con la sentenza n. 795 del 2 maggio 2024, ha annullato la sanzione a una società multata per aver distribuito volantini pubblicitari senza autorizzazione comunale, in violazione di un’ordinanza sindacale motivata dalla tutela del decoro urbano.

Il giudice ha rilevato che l’ordinanza era stata adottata come misura ordinaria, e non per fronteggiare una situazione eccezionale e imprevedibile, nonostante la totale assenza dei presupposti di contingibilità e urgenza richiesti. L’ordinanza, di fatto, limitava in modo generalizzato un’attività economica che, in assenza di una legge specifica, deve considerarsi libera.

Un sindaco non può, con un atto generale e permanente, vietare un’attività commerciale semplicemente invocando la necessità di proteggere il decoro: potrebbe farlo, forse, in via temporanea e motivata per un evento specifico, ma non introdurre un regime autorizzatorio permanente privo di base legislativa.

Un regolamento comunale può fissare orari di chiusura per tutti i bar?

La Cassazione, con l’ordinanza n. 6895 dell’11 marzo 2021, ha annullato la sanzione inflitta a un esercizio commerciale per il mancato rispetto degli orari di chiusura imposti da un regolamento del Consiglio comunale, che fissava in via generale e permanente le fasce orarie di apertura per le attività di somministrazione.

Resta salvo l’esercizio del potere del sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti, ai sensi dell’articolo 50, comma 5, del dlgs 267/2000, per imporre orari di chiusura a tutela di altri valori costituzionalmente rilevanti. Questi provvedimenti, però, devono spiegare effetti spaziali e temporali limitati e devono essere sorretti da una specifica e adeguatamente motivata individuazione delle situazioni di fatto da cui potrebbe originarsi la lesione di interessi pubblici.

Un sindaco può ordinare la chiusura anticipata di un bar in una specifica via per una settimana a causa di risse documentate, ma il Comune non può imporre con un regolamento a tutti i bar della città di chiudere a mezzanotte per sempre, sulla base di generiche esigenze di quiete pubblica.

Un Comune può negare un’autorizzazione che la legge non prevede?

La Corte d’appello di Torino, con la sentenza n. 1090/2022, ha annullato la sanzione inflitta a un’azienda di commercio itinerante per la preparazione di caffè, ritenendo illogica l’interpretazione del Comune, che vietava la preparazione istantanea del caffè ma ammetteva quella degli infusi.

Il passaggio più rilevante riguarda il principio di tassatività delle sanzioni amministrative: non si può imputare a un’azienda di non avere ottenuto la prescritta autorizzazione se nessuna autorizzazione è concretamente ottenibile. In questo caso, l’ordinanza sarebbe comunque illegittimamente emessa.

Basta richiamare genericamente il decoro per giustificare un divieto?

Il Tribunale di Milano, con la sentenza n. 2410 del 4 marzo 2024, ha disapplicato l’ordinanza sindacale che vietava il commercio itinerante nell’area circostante lo stadio San Siro nelle giornate di eventi, annullando la multa di 1.000 euro e la confisca del veicolo inflitte a un venditore ambulante per aver ceduto una singola bottiglia d’acqua.

La legge regionale lombarda consente ai Comuni di limitare il commercio itinerante solo per comprovati motivi di viabilità, di carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico interesse. Il Tribunale ha rilevato che l’ordinanza si limitava a mere clausole di stile, ricordando genericamente che l’inibizione era prevista già dal 1992 per questioni di ordine pubblico e mobilità, senza che i vigili avessero verbalizzato alcun ostacolo concreto alla mobilità veicolare o pedonale.

Se un Comune vuole vietare di camminare scalzi o in costume fuori dalla battigia con una sanzione da 400-500 euro, deve avere una base legislativa che gli attribuisca quel potere, motivare concretamente quale pericolo reale giustifica il divieto in quel luogo specifico, e non limitarsi a richiamare genericamente il decoro o le tradizioni locali.

Perché il divieto di vietare l’accattonaggio è diventato il caso guida?

Il caso che ha generato la sentenza n. 115/2011 riguardava un’ordinanza sindacale che vietava l’accattonaggio in vaste zone del territorio comunale, estendendo il divieto anche alle forme di mendicità non invasiva e non molesta. L’ordinanza era permanente, valida per tutto il territorio comunale, e prevedeva una sanzione pecuniaria.

La Corte costituzionale ha osservato che gli stessi comportamenti potrebbero essere ritenuti variamente leciti o illeciti a seconda delle numerose frazioni del territorio nazionale rappresentate dagli ambiti di competenza dei sindaci. Non si tratta di adattamenti di precetti legislativi generali a situazioni locali, ma di vere e proprie disparità di trattamento tra cittadini, incidenti sulla loro sfera generale di libertà, consistenti in fattispecie nuove e inedite, liberamente configurabili dai sindaci senza base legislativa.

Il meccanismo è lo stesso quando un sindaco di una cittadina costiera vieta di sedersi sulle scale di una chiesa in costume da bagno o di bere una birra appoggiati a un muretto: comportamenti che in un Comune sono liberissimi e nel Comune accanto costano 500 euro.

Il decoro urbano basta a giustificare le misure più restrittive?

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 47/2024, occupandosi del cosiddetto Daspo urbano, ha messo in guardia dall’uso del decoro come nozione elastica capace di giustificare qualsiasi limitazione della libertà individuale. Il decreto sulla sicurezza urbana ha accolto un’accezione di sicurezza molto ampia, che abbraccia, oltre agli interessi essenziali per l’ordinata convivenza civile, anche profili di carattere estetico o afferenti ai costumi, come il decoro.

La Corte ha però stabilito che questa nozione onnivora non può essere usata indiscriminatamente: le misure più restrittive richiedono la prova di un pericolo per la sicurezza in senso stretto, non il semplice richiamo al decoro estetico.

Perché il divieto di asportare sabbia e conchiglie regge invece senza difficoltà?

Diversamente dai casi appena esaminati, questo divieto poggia su basi normative solide. La spiaggia e il lido del mare sono beni del demanio pubblico ai sensi dell’articolo 822 cod. civ., inalienabili e non suscettibili di appropriazione privata.

L’asportazione di sabbia, ciottoli o conchiglie integra una sottrazione di beni demaniali, sanzionabile sia in via amministrativa, con le sanzioni previste dalla normativa regionale o dal codice della navigazione, sia, nei casi più gravi, in via penale (art. 1161 cod. nav., per l’occupazione abusiva del demanio marittimo). Le sanzioni da 200 a 3.000 euro per l’asportazione di materiale naturale, specie nelle aree protette, trovano dunque una base normativa più solida rispetto ai divieti di abbigliamento.

L’ombrellone lasciato per “prenotare” il posto sulla spiaggia libera è legittimo?

Il Consiglio di Stato ha precisato che sulle spiagge libere è vietato il pre-posizionamento permanente di attrezzature, in quanto incompatibile con il principio di libera fruizione del bene demaniale da parte della collettività. Il tratto differenziale tra i servizi ritenuti necessari e le altre attività non consentite su una spiaggia libera deve essere riferito alle diverse modalità di fruizione del bene demaniale marittimo, che impongono il divieto di pre-posizionamento delle attrezzature e di preclusione della libera fruizione degli arenili.

Un ombrellone di proprietà posizionato la mattina e rimosso la sera è lecito; lasciarlo piantato tutta la notte per prenotare il posto equivale a un’occupazione abusiva di suolo demaniale.