si può chiedere il rimborso?

Sezioni Unite: la nullità formale del contratto con la Pa non preclude l’azione di arricchimento ingiustificato. Il rimedio è però residuale rispetto alla ripetizione dell’indebito e l’indennizzo non può equipararsi al corrispettivo contrattuale.

Un imprenditore riceve un’ingiunzione dal Comune per oltre centomila euro di canone acqua non pagato per quattro anni. Il contratto di utenza era nullo perché non era stato stipulato in forma scritta, come impongono le norme di contabilità pubblica. Il Comune può comunque recuperare quelle somme? E l’imprenditore deve pagarle?

La domanda che emerge da questa vicenda — e che si pone ogni volta che un contratto con la pubblica amministrazione è nullo per vizio di forma — è se il contratto nullo con la Pa per mancanza di forma scritta consenta comunque di chiedere il rimborso di quanto prestato: la risposta delle Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 11513 depositata oggi, è sì — ma con condizioni precise. La nullità formale non preclude l’azione di arricchimento ingiustificato prevista dall’art. 2041 cod. civ. Preclude invece quella azione la nullità per illiceità di un elemento essenziale — per contrasto con l’ordine pubblico o per frode alla legge. E in ogni caso, l’azione di arricchimento è residuale: può essere esercitata solo quando non è praticabile la prioritaria azione di ripetizione dell’indebito.

La vicenda: un canone acqua e un contratto nullo

Il caso nasce dall’opposizione di un imprenditore contro un’ingiunzione comunale per il pagamento del canone acqua relativo agli anni 2008-2011. Il Tribunale di Campobasso aveva accolto l’opposizione. La Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, condannando l’imprenditore al pagamento di una somma — leggermente inferiore — a titolo di indennizzo per ingiustificato arricchimento, ritenendo che il contratto fosse nullo per carenza della forma scritta ma che l’azione ex art. 2041 cod. civ. fosse comunque proponibile per carenza ab origine del titolo contrattuale. La quantificazione era stata fatta sulla base dei consumi registrati.

L’imprenditore aveva ricorso in Cassazione, contestando sia l’ammissibilità dell’azione sia il criterio di quantificazione adottato.

Il contrasto giurisprudenziale e la scelta delle Sezioni Unite

La questione sottoposta alle Sezioni Unite era precisa: se il contratto con la Pa è nullo per violazione di norme imperative — come quelle sulla forma scritta — l’azione di arricchimento ingiustificato è comunque proponibile?

Esistevano due orientamenti contrapposti. Il primo, più restrittivo, riteneva che le norme sulla forma dei contratti della Pa fossero imperative e di rilievo pubblicistico, e che la loro violazione comportasse una nullità così grave da precludere l’azione di arricchimento. Il secondo, più aperturista, distingueva tra nullità per illiceità — che blocca l’azione — e nullità meramente formale — che la consente.

Le Sezioni Unite scelgono il secondo orientamento, con una precisazione fondamentale: l’azione di arricchimento rimane un rimedio residuale, proponibile solo quando non è praticabile l’azione prioritaria di ripetizione dell’indebito.

I tre principi di diritto enunciati dalle Sezioni Unite

La sentenza n. 11513 cristallizza tre principi di diritto che meritano di essere riportati nella loro sostanza.

Il primo: la nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza la forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio dell’azione di arricchimento ingiustificato. Osta all’azione solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale ai sensi dell’art. 1418, comma 2, cod. civ. — per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.

Il secondo: l’azione può essere esercitata, alle medesime condizioni, anche dalla Pa che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo. Non è un rimedio riservato al privato: anche l’amministrazione che ha erogato una prestazione senza un titolo contrattuale valido può agire per arricchimento.

Il terzo: l’azione ex art. 2041 cod. civ. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 cod. civ. È proponibile solo se quest’ultima è preclusa per carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.

Il caso specifico: il Comune può agire, ma l’indennizzo va rideterminato

Le Sezioni Unite hanno esaminato separatamente i motivi di ricorso, con esiti diversi.

Sul terzo motivo — che sosteneva che in caso di violazioni contabili il rapporto si instauri solo con il funzionario responsabile e non con l’ente — la Corte lo ha respinto, chiarendo che questa regola vale quando la Pa acquisisce beni o servizi senza rispettare le formalità. Nel caso in esame è l’ente ad aver erogato la prestazione — la fornitura di acqua — quindi l’azione di arricchimento del Comune è ammissibile.

Sul primo motivo — che contestava il criterio di quantificazione adottato dalla Corte d’Appello — la Cassazione lo ha accolto. Il giudice di appello aveva equiparato l’indennizzo al corrispettivo contrattuale, includendo componenti tariffarie e di profitto. Le Sezioni Unite ribadiscono che l’indennizzo per arricchimento ingiustificato va limitato alla minore somma tra arricchimento e impoverimento — non al corrispettivo che sarebbe stato dovuto se il contratto fosse stato valido. Questa distinzione è fondamentale: l’azione di arricchimento non mira a far conseguire all’attore lo stesso risultato del contratto nullo, ma solo a ristabilire l’equilibrio economico alterato dalla prestazione eseguita senza titolo.

Il secondo motivo resta assorbito dall’accoglimento del primo.

Le implicazioni pratiche

La sentenza n. 11513 del 2026 ha conseguenze operative importanti per i rapporti tra privati e pubblica amministrazione.

Chi ha eseguito prestazioni sulla base di un contratto poi risultato nullo per vizio di forma può agire per arricchimento ingiustificato — ma solo dopo aver verificato se sia praticabile l’azione di ripetizione dell’indebito. Se i presupposti dell’azione di ripetizione esistono, quella è la strada da percorrere per prima.

La Pa che ha erogato servizi senza un contratto formalmente valido può anch’essa agire per arricchimento — come ha fatto il Comune nel caso esaminato. Ma l’indennizzo che può ottenere non coincide con il corrispettivo tariffario: è limitato alla minore tra la somma di cui il privato si è arricchito e quella di cui l’amministrazione si è impoverita.