Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 30 aprile 2026, n. 1

FATTO

1. Con l’ordinanza indicata in epigrafe la IV Sezione di questo Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza plenaria la questione se possa essere ordinata al curatore fallimentare, ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. codice dell’ambiente), la rimozione dei rifiuti prodotti dall’imprenditore, il quale nell’esecuzione di un contratto d’appalto li ha dapprima collocati lecitamente su un’area di proprietà di un terzo con il consenso di questi, non li ha poi rimossi, violando il relativo obbligo, ed è stato infine dichiarato fallito.

2. La questione deferita trae origine da una controversia promossa con ricorso al T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, dal fallimento dell’Impresa Cavalleri Ottavio s.p.a. in liquidazione, contro l’ordinanza del sindaco del Comune di Milano in data 27 settembre 2018, n. 61, che, ai sensi del citato art. 192, ha ingiunto nei suoi confronti la rimozione dei cumuli di terra e delle rocce da scavo esistenti «nell’area sita a Milano in Via Bonfadini snc» (censita a catasto terreni al foglio 486, particelle nn. 42, 43 e 44; e al foglio 533, particelle nn. 68, 91, 93, 94, 95 e 96).

3. All’epoca dell’esecuzione del contratto d’appalto l’area in questione era di proprietà del Comune di Milano, il quale ne aveva affidato in concessione il diritto di superficie alla propria società strumentale SO.GE.MI. s.p.a., poi divenutane proprietaria.

Su di essa l’Impresa Cavalleri Ottavio s.p.a. (all’epoca appaltatrice da MM – Metropolitana Milanese s.p.a. dei lavori di realizzazione delle opere viabilistiche connesse alla strada statale n. 145 Paullese, 4° lotto) veniva autorizzata dalla stessa SO.GE.MI. (con note del 4 febbraio 2009 e del 5 luglio 2011) al deposito provvisorio delle rocce da scavo prodotte dall’esecuzione dei lavori appaltati, con l’obbligo di successiva rimozione e con assunzione di ogni onere e responsabilità per le operazioni di trasporto e stoccaggio temporaneo.

Come sopra accennato, i rifiuti ivi collocati non sono poi stati rimossi dall’appaltatrice.

4. Si sono quindi attivate le amministrazioni competenti.

Dapprima la provincia di Milano ordinava all’Impresa Cavalleri Ottavio di rimuovere i cumuli di rifiuti abbandonati sul sito e di avviarli al recupero e allo smaltimento presso impianti di terzi (con nota dell’8 aprile 2013).

Successivamente, negli stessi termini, si attivava il Comune di Milano (con nota del 3 giugno 2013).

5. In riscontro agli ordini ricevuti, la società comunicava di essere stata ammessa al concordato preventivo (con decreto del Tribunale di Bergamo del 28 novembre 2013) e di avere intrapreso le azioni necessarie ad eseguire gli ordini ricevuti.

Insorgevano tuttavia questioni sulle modalità esecutive della rimozione e con la sentenza n. 714 del 12 aprile 2016, il T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, decideva nel senso che per il trattamento dei rifiuti esistenti sull’area (tra i quali erano stati rinvenuti “frammenti di cemento-amianto”) non era necessaria l’autorizzazione ambientale prevista dall’art. 208 del codice dell’ambiente.

6. Successivamente la società veniva dichiarata fallita dal Tribunale di Bergamo con la sentenza del 13 giugno 2017, n. 120.

Con una transazione di data 6 giugno 2018, il Comune di Milano, la società Metropolitana Milanese e il fallimento definivano poi le numerose controversie pendenti, originate dall’esecuzione dell’appalto.

La transazione riconosceva al fallimento l’importo di euro 1.371.154,93, a tacitazione delle pretese azionate nei vari giudizi dall’imprenditore allora in bonis e proseguite dalla procedura concorsuale.

7. In data 25 luglio 2018 il Comune di Milano riavviava nei confronti di quest’ultima il procedimento per la rimozione dei rifiuti, concluso in data 27 settembre 2018 con il provvedimento impugnato in primo grado.

8. La curatela del fallimento ha impugnato l’atto di data 27 settembre 2018 innanzi al T.A.R. per la Lombardia, contestando tra l’altro la propria legittimazione passiva per gli obblighi di smaltimento dei rifiuti riferibili alla società fallita.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso con la sentenza del 24 marzo 2023, n. 733, decidendo nel senso che il fallimento nella specie non è responsabile della rimozione dei rifiuti, in quanto posti su un’area di cui – ad avviso del T.A.R. – esso non avrebbe mai acquisito la «detenzione».

9. Il Comune di Milano ha proposto appello.

10. Con esso è contestata la ratio decidendi posta a base della sentenza appellata e si ripropone la tesi secondo cui la responsabilità del fallimento ex art. 192 del codice dell’ambiente sussisterebbe sulla base dei principi generali, mentre non rileverebbe il fatto che l’area su cui i rifiuti sono stati collocati non sia stata acquisita alla massa attiva del fallimento.

Viene richiamato il principio di derivazione comunitaria “chi inquina paga”, in applicazione del quale sul fallimento si riverserebbero gli effetti e le conseguenze delle attività dell’imprenditore fallito.

Tra gli effetti sarebbero quindi inclusi i costi della gestione dei rifiuti, come peraltro affermato dalla sentenza del 26 gennaio 2021, n. 3, dell’Adunanza plenaria, da cui la pronuncia di primo grado, che pure su di essa si è dichiaratamente fondata, si sarebbe nondimeno erroneamente discostata.

11. Le questioni così poste dall’appello, in resistenza del quale si è costituita la curatela originaria ricorrente, sono state deferite dalla IV Sezione di questo Consiglio di Stato nella presente sede nomofilattica.

12. L’ordinanza di rimessione ricorda che con la sentenza n. 3 del 2021 l’Adunanza plenaria ha enunciato il principio secondo cui gli obblighi «di rimozione e smaltimento dei rifiuti previsto dall’art. 192 del codice dell’ambiente» sono a carico del fallimento non quale successore dell’imprenditore fallito, ma «in virtù della detenzione del bene immobile inquinato (normalmente un fondo già di proprietà dell’imprenditore) su cui i rifiuti insistono e che, per esigenze di tutela ambientale e di rispetto della normativa nazionale e comunitaria, devono essere smaltiti».

13. L’ordinanza precisa che tale principio di diritto si fonda tanto sull’art. 192 del codice dell’ambiente, che prevede una responsabilità del proprietario non autore dell’abbandono dei rifiuti a titolo quanto meno di colpa, quanto sul principio di derivazione comunitaria “chi inquina paga” (enunciato dall’art. 1 della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale), che implica che i costi della gestione dei rifiuti siano in ogni caso sostenuti dal produttore iniziale o dal detentore, anche quando sia cessata l’attività di impresa (cfr. direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, artt. 3 e 14).

14. Per l’ordinanza di rimessione si pone però il dubbio se la responsabilità del fallimento per l’abbandono dei rifiuti possa configurarsi «anche in fattispecie differenti da quella esaminata dall’Adunanza plenaria» e in particolare quando «l’area sulla quale i rifiuti si trovano non sia mai formalmente appartenuta all’impresa in bonis» e non sia pertanto mai stata appresa dalla procedura fallimentare.

15. Una prima soluzione al quesito potrebbe consistere «nell’ampliare i confini della nozione rilevante di “detenzione” dei beni immobili», fino ad includervi il…